Aeroporto Internacional de Viracopos - Relatório Completo

O aeroporto

O Aeroporto Internacional de Viracopos, localizado no município de Campinas, no Estado de São Paulo, foi fundado ainda na década de 1930, tendo sido realizada na década seguinte, em 1946, a terraplenagem da pista, a qual contava na época com 1.500 metros. O primeiro hangar foi construído em 1948 e, dois anos depois, em 1950, a primeira estação de passageiros. A pista foi ampliada em 1957, passando a contar com 2.700 metros de extensão e 45 metros de largura. Em 19 de outubro de 1960, Viracopos foi promovido oficialmente a aeroporto internacional e homologado para aeronaves a jato puro. Em 1978, a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero)[1] passou a administrar o Terminal de Cargas do aeroporto e, em 1980, a empresa estatal recebeu do Departamento Aeroviário do Estado de São Paulo (Daesp) a administração geral de Viracopos, passando a geri-lo a partir de 1981.

Na década de 1990, o Aeroporto de Viracopos ganhou destaque no segmento de carga aérea internacional, o que o transformou em referência logística no país. No ano de 2000, foi entregue uma nova torre de controle e, em 2003, a Infraero entregou a primeira etapa do plano de ampliação e modernização do terminal de passageiros do aeroporto, o qual ainda tinha características do projeto inaugural dos anos 1960. Essa primeira etapa incluiu um novo prédio, novas instalações de check-in, novas lojas e restaurantes, bem como a ampliação e modernização das salas de embarque e desembarque. Em 2007, o Aeroporto de Viracopos foi incluído no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), lançado no mesmo ano pelo governo federal. Em 2011, foi finalizada a implantação pela Infraero do Módulo Operacional (MO)[2] com 22 posições de check-in, com investimentos de R$ 7 milhões[3].

Com o objetivo de atrair investimentos para ampliar e modernizar a infraestrutura aeroportuária do país, o governo federal decidiu iniciar em 2011 um programa de concessões de aeroportos, tendo início com o Aeroporto de São Gonçalo do Amarante (RN). Em 2012, foram licitados os aeroportos de Brasília (DF), Guarulhos e Viracopos (SP), e, em 2013, os Aeroportos Internacionais Antônio Carlos Jobim – Galeão (RJ) e Tancredo Neves – Confins (MG). Essas duas rodadas de concessões, além de buscar melhorar a qualidade de serviços desses aeroportos e atender à crescente demanda por transporte aéreo no país, tinham por objetivo atender a demanda associada à realização da Copa do Mundo FIFA de 2014 e os Jogos Olímpicos, em junho de 2016, na cidade do Rio de Janeiro (RJ)[4].

No caso do Aeroporto de Viracopos, em leilão de concessão realizado no dia 06 de fevereiro de 2012 pelo governo federal[5], o aeroporto foi concedido por um prazo de 30 anos ao consórcio Aeroportos Brasil, composto pela Triunfo Participações e Investimentos, UTC Participações e Egis Airport Operation, que assumiu 51% de participação[6], com a Infraero ficando com os demais 49%, segundo as regras estabelecidas em edital na ocasião[7]. A concessionária responsável pelo aeroporto, Aeroportos Brasil - Viracopos S.A., foi então formada pela Infraero e pelo referido consórcio, que ofereceu o maior valor de outorga, com lance de R$ 3,821 bilhões – um ágio de 159% em relação ao valor mínimo de R$ 1,471 bilhão estabelecido em edital.

A assinatura do contrato de concessão ocorreu no dia 14 de junho de 2012, celebrado entre a União, por intermédio da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), e a Aeroportos Brasil - Viracopos S.A., com o início do período de concessão (data de eficácia do contrato) definido a partir de 11 de julho do mesmo ano. Na ocasião, o plano de investimentos da concessionária previa um aporte de aproximadamente R$ 9,5 bilhões ao longo dos 30 anos de concessão, divididos em cinco ciclos de investimentos.

Como será relatado na próxima seção, a concessionária se encontra hoje em recuperação judicial, tendo decidido devolver em 2017 a concessão ao poder público, a qual se encontrava em processo de relicitação até a data de referência do presente relatório (abril de 2019). Até que o processo seja concluído, o aeroporto segue sendo administrado pela concessionária.

Cronologia 

A análise tem como foco a etapa de ampliação e modernização do Aeroporto de Viracopos, prevista para a concessão iniciada em 2012, o que define o início do período considerado para efeito desta cronologia.

O objeto do contrato assinado em junho de 2012 consistia na concessão dos serviços públicos para a ampliação, manutenção e exploração da infraestrutura do Complexo Aeroportuário[8], a ser implementada sequencialmente em quatro fases, listadas a seguir:

  • Fase I-A: Transferência das operações do aeroporto da Infraero para a concessionária, dividida, em três estágios: (1) Preparação; (2) Operação Assistida; e (3) Operação de Transição, com término previsto para 14 de janeiro de 2013;
  • Fase I–B: Ampliação do aeroporto para adequação da infraestrutura e melhoria do nível de serviços, com término programado para 11 de maio de 2014;
  • Fase I-C: Ampliação, manutenção e exploração do aeroporto, para manutenção do nível de serviço estabelecido no Plano de Exploração Aeroportuária (PEA)[9], com prazo de conclusão em 12 de maio de 2016; e
  • Fase II: Ampliação, manutenção, exploração do aeroporto, para atendimento aos Parâmetros Mínimos de Dimensionamento previstos no PEA e com início definido para 13 de maio de 2016, encerrando-se quando da conclusão do período de concessão, em 11 de julho de 2042.

Com respeito à Fase I-B, o contrato estabeleceu a responsabilidade da concessionária quanto à apresentação do Projeto Básico dos investimentos de ampliação e adequação das instalações do aeroporto. No prazo máximo de 30 dias após a aprovação do projeto pela Anac, a concessionária deveria iniciar as obras de ampliação. Os investimentos previstos para essa fase deveriam ser realizados no prazo máximo de 22 meses e deveriam incluir: (i) novo terminal de passageiros, com capacidade para receber pelo menos 5,5 milhões de passageiros/ano, 28 pontes de embarque e desembarque e vias terrestres associadas; (ii) acesso viário correspondente e estacionamento de veículos; e (iii) área de pátio para aeronaves para pelo menos 35 aeronaves. Com relação ainda às estruturas previstas, elas deveriam estar plenamente operacionais e providas de todos os sistemas permanentes necessários para atender adequadamente os usuários, no prazo estipulado de 22 meses.

Para a Fase I-C do contrato, no prazo máximo de 24 meses contados após o término da Fase I-B, a concessionária deveria realizar os investimentos necessários para o atendimento da Demanda Prevista no Plano de Gestão da Infraestrutura (PGI), que traz os planos de entrega obrigatória pela concessionária, com o nível de serviço estabelecido pelos Parâmetros Mínimos de Dimensionamento, para todas as instalações do aeroporto. Com respeito à Fase II, obrigatoriamente ao final desta ou quando a demanda do sistema de pistas atingisse certos valores de movimentos anuais, espécie de “gatilho contratual”, o que ocorrer primeiro, a concessionária deveria construir três novas pistas, sendo a segunda quando o sistema atingisse 178 mil movimentos anuais, a terceira, quando a demanda chegasse a 351 mil movimentos anuais e a quarta pista, quando a demanda atingisse 456 mil movimentos anuais.

O contrato também listou as obras que deveriam ser realizadas pelo Poder Público[10], sob responsabilidade da Infraero. Dentre essas obras é possível destacar, em função do orçamento previsto, a reforma do equipamento de elevação de carga e instalação do sistema de luzes de aproximação. Caberia à concessionária desapropriar os imóveis que não possuíssem decreto de declaração de utilidade pública já publicados e em vigor quando da realização da sessão pública do leilão, e indenizar seus proprietários, devendo ainda solicitar a publicação dos decretos ao Poder Concedente e a outorga de poderes necessária.

Por fim, o contrato de concessão definiu também a chamada Contribuição ao Sistema, isto é, o valor total a ser pago pela concessionária ao Fundo Nacional de Aviação Civil (FNAC), constituído pela Contribuição Fixa e pela Contribuição Variável (Ônus da Concessão)[11]. A Contribuição Fixa corresponderia ao montante anual de R$ 127,367 milhões, definida como na oferta proposta no leilão (R$ 3,821 bilhões) dividida pelo prazo de vigência do contrato[12], enquanto que a Contribuição Variável corresponderia ao montante anual em reais resultante da aplicação da alíquota de 5% sobre a receita bruta anual da concessionária e de suas eventuais subsidiárias integrais. A multa por descumprimento dos prazos de entrega das obras previstas no contrato foi definida em R$ 150 milhões, mais R$ 1,5 milhão por dia de atraso.

No dia 11 de julho de 2012, a Anac publicou os extratos da Ordem de Serviço do Aeroporto de Viracopos, autorizando a concessionária a iniciar a fase de transferência das operações e a fase de ampliação do aeroporto, para adequação da infraestrutura e melhoria do nível de serviço. Esse documento é exigido para a eficácia do contrato e demais obrigações contratuais. Para o início das obras, a Anac deveria analisar o Projeto Básico, que visava comprovar a capacidade de atendimento dos requisitos previstos no PEA, o qual seria produzido pela concessionária e apresentado no prazo de até 90 dias após a emissão da Ordem de Serviço.

As obras de ampliação foram iniciadas em fins de agosto de 2012, tendo o prazo de 11 de maio de 2014 para a entrega das obras previstas na Fase I-B. Na ocasião, a concessionária anunciou o projeto de construir um novo terminal com capacidade para 14 milhões de passageiros/ano, quase três vezes acima da exigência do governo na primeira fase do contrato de concessão, de 5,5 milhões de passageiros/ano[13]. Essa nova capacidade prevista era a referência inicial dos cinco ciclos de investimentos previstos pela concessionária, que combinariam uma movimentação anual de passageiros, com o aumento do número de pistas, da seguinte forma:

  • 1º ciclo: 14 milhões de passageiros/ano, maio de 2014;
  • 2º ciclo: 22 milhões de passageiros/ano e construção da segunda pista, com início das intervenções previsto para 2018;
  • 3º ciclo: 45 milhões de passageiros/ano e construção da terceira pista, com início das intervenções previsto para 2024;
  • 4º ciclo: 65 milhões de passageiros/ano e construção da quarta pista, com início das intervenções previsto para 2033; e
  • 5º ciclo: 80 milhões de passageiros/ano, com início das intervenções previsto para 2038.

Ao final do ano, em 14 de novembro de 2012, a concessionária Aeroportos Brasil - Viracopos S.A assumiu as operações do aeroporto, iniciando o Estágio 3 da Primeira Fase prevista do contrato, ainda com o acompanhamento da Infraero. Em 14 de fevereiro de 2013, a concessionária passou a operar o aeroporto, assumindo toda a responsabilidade pelas operações aeroportuárias.

Ao longo de 2013, na avaliação da Anac, as obras de expansão do aeroporto estavam dentro do prazo, com a previsão de entrega entre abril e maio de 2014. Em agosto daquele ano, o governo federal autorizou a Infraero a concentrar investimentos da ordem de R$ 179,45 milhões para a adequação do aeroporto de Viracopos, os quais seriam orginalmente alocados em outros oito aeroportos do país, remanejando, assim, recursos do orçamento da estatal para o ano de 2013.

Em março de 2014, no entanto, o ritmo das obras se mostrava aquém do cronograma e a Anac, por meio de seu presidente[14], já se mostrava preocupada com os atrasos, particularmente com a possibilidade da estrutura física ser entregue no prazo, mas sem condições operacionais plenas[15]. Na data-limite de entrega das obras da primeira fase de investimentos, 11 de maio de 2014, os trabalhos de adequações da pista de pousos e decolagens e das pistas de taxiamento existentes, além da área de segurança do fim da pista, tinham sido concluídas, restando pendentes a finalização do terminal de passageiros (92% das obras concluídas), do edifício-garagem com 4 mil vagas (95%) e dos novos pátios de aeronaves e novas pistas de taxiamento (97%), segundo balanço feito pela concessionária[16].

Como resultado, em 23 de julho de 2014, a Anac autuou a concessionária, após inspeções técnicas realizadas em maio, atestando o descumprimento do prazo de entrega dos itens contratuais previstos na Fase I-B. Em meados de julho, a concessionária apresentou um novo cronograma de obras, com a entrega do aeroporto prevista até outubro, com exceção do píer B, que deveria estar operacional ao final do prazo, mas que seria inaugurado quando a demanda crescesse. No dia 16 de outubro do mesmo ano, portanto com cinco meses de atraso, o novo terminal começou a receber passageiros. No mês seguinte, o terminal começou a operar com voos internacionais.

Apenas em abril de 2016 foi concluída a migração das operações domésticas do antigo terminal para as instalações do novo. Em maio do mesmo ano, dando prosseguimento ao processo iniciado com a autuação de julho de 2014, a Anac decidiu em primeira instância pela aplicação de multa de R$ 95,05 milhões à concessionária, pelo descumprimento do prazo de entrega das ampliações previstas na Fase I-B. O valor se referiu a não entrega de obras em pátio, estacionamento e terminal de passageiros, na data estabelecida em contrato. A concessionária decidiu recorrer da multa e, em outubro daquele ano, a Anac decidiu acatar o recurso do consórcio e anulou a decisão de primeira instância de aplicação de multa[17].

Em dezembro de 2016, a Anac aprovou a primeira revisão extraordinária do contrato de concessão do Aeroporto de Viracopos, no valor de R$ 209,92 milhões, com o objetivo de recompor o equilíbrio econômico-financeiro do contrato[18], que seria feito por meio de um desconto a ser aplicado na contribuição fixa devida pela concessionária[19].

Apesar da publicação da Portaria nº 135, de 28 de março de 2017, pelo Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil, que teve por objetivo viabilizar o pagamento da contribuição fixa anual pelas concessionárias aeroportuárias, a situação financeira da concessionária do aeroporto continuava a se deteriorar. Em meados de junho daquele ano, a Anac notificou a concessionária a respeito do não pagamento da outorga referente a 2016, de R$ 173,8 milhões, após a incidência de juros e multa, cujo pagamento anual deve ser feito até o dia 11 de julho de cada ano. No dia 24 de julho, mais uma notificação de não pagamento foi recebida pela concessionária, referente ao valor da outorga de 2017, de R$ 169,2 milhões.

No dia 28 de julho de 2017, em assembleia geral extraordinária, os acionistas da concessionária decidiram, por unanimidade, devolver a concessão ao Poder Público para nova licitação, alegando dificuldades para fazer frente ao fluxo anual a ser pago da outorga e para cumprir o cronograma de investimentos previstos. No mesmo mês, a concessionária solicitou ao governo que analisasse a possibilidade de relicitação da concessão com base na Lei nº 13.448, de 05 de junho de 2017, a qual, ao estabelecer as diretrizes gerais para prorrogação e relicitação dos contratos de parceria[20] nos setores rodoviário, ferroviário e aeroportuário da administração pública federal, instituiu o mecanismo de “devolução amigável” de concessões.

Em 09 de fevereiro de 2018, a Anac instaurou processo administrativo para apurar o descumprimento de obrigações previstas, o qual poderia culminar na extinção do contrato de concessão por declaração de caducidade. Como destacado em nota pela Anac na ocasião, a instauração de processo administrativo para possível declaração de caducidade não interferiria no procedimento de relicitação, o qual seguia prazos e legislação própria, motivado pela decisão da concessionária de devolver a concessão. No mês seguinte, por conta da demora no processo de relicitação do aeroporto, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) notificou o governo federal, definindo um prazo para o fornecimento de explicações para o atraso. Em fins de abril, mais uma vez como resultado da falta de resposta, e por conta do entendimento do STJ de que a matéria deveria ser analisada em instância superior, a concessionária entrou no Supremo Tribunal Federal (STF) com um pedido de liminar para o governo decidir definitivamente sobre o pleito de relicitação da concessão, feito em julho do ano anterior.

Nesse contexto, no dia 07 de maio de 2018, a concessionária ajuizou um pedido de Recuperação Judicial perante o Foro de Campinas, sem, com isso, descontinuar as operações do aeroporto. Segundo nota da concessionária, essa decisão buscava solucionar a crise de liquidez decorrente da ausência de recomposição dos eventos que causaram desequilíbrios econômico-financeiros no contrato de concessão e da crise econômica que se instalou no país a partir de 2014, a qual teve, em particular, impactos negativos sofre o fluxo previsto de receitas. Além disso, ainda segundo nota da concessionária, a recuperação foi ajuizada também como consequência da ausência de manifestação, pelas autoridades administrativas competentes, quanto ao pedido de devolução amigável da concessão, através do mecanismo de relicitação criado pela Lei nº 13.448/17, apresentado pela concessionária em julho de 2017. O pedido de recuperação foi deferido no dia 23 de maio pelo Tribunal de Justiça de São Paulo e, em fins de julho, a concessionário protocolou o seu plano de recuperação judicial.

Com respeito ao processo de relicitação, um dos obstáculos apontados para o não encaminhamento da questão é a falta de regulamentação, via decreto, da Lei nº 13.448/17, o que gera uma indefinição quanto a como se daria a devolução da concessão e a transferência para um novo administrador, bem como sobre o que seria feito com a dívida de duas outorgas com a Anac e como a atual concessionária seria ressarcida pelos investimentos já realizados. Apesar dessas indefinições, no dia 25 de janeiro de 2019, o Ministério da Infraestrutura publicou edital de Chamamento Público de Estudos para o Aeroporto Internacional de Viracopos, voltado para empresas e consórcios interessados em elaborar os Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental (EVTEA), primeiro passo para a nova concessão do aeroporto, a qual somente poderá ser realizada no caso de uma eventual extinção da concessão atualmente em vigor.

Recursos, financiamento e investimentos

Quando da assinatura do contrato, em junho de 2012, a estimativa de investimentos era da ordem de R$ 8,7 bilhões até o final da concessão. Como destaca nota da Anac divulgada na ocasião, esse montante era, de fato, um valor de referência, visto que o compromisso contratual era com o atendimento da demanda, independentemente de seu crescimento, e com os padrões internacionais de nível de qualidade de serviços previsto em contrato. Como mencionado na primeira seção, um dos objetivos da concessão era atender à demanda associada à Copa do Mundo de Futebol, que seria realizada entre 12 de junho e 13 de julho de 2014 no país. Para fazer frente a este objetivo, a estimativa de investimentos até o início da Copa era de R$ 1,18 bilhão por parte da concessionária e de R$ 7 milhões por parte da Infraero.

Em 2012, a concessionária investiu R$ 325 milhões em obras emergenciais, novas obras da Fase I-B, licenciamento ambiental, projetos de engenharia e em máquinas e equipamentos. Em 2013, os investimentos somaram R$ 1,4 bilhão, montante que contou com parte dos recursos obtidos por meio do empréstimo-ponte contratado junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). No ano seguinte, a concessionária deu continuidade à execução dos investimentos previstos, com R$ 1,4 bilhão aplicado. Em 2015, passado a Copa do Mundo, os investimentos desaceleraram, fechando o ano em R$ 514 milhões e, em 2016, em R$ 240 milhões. Como mostra a tabela 1 a seguir, o total investido entre 2012 e 2016 chegou a quase R$ 3,9 bilhões, com a conclusão do primeiro ciclo de investimentos previstos pela concessionária. Com a decisão de devolver a concessão, tomada em julho de 2017, os investimentos previstos foram suspensos.

Tabela 1. Aeroporto Internacional de Viracopos, principais indicadores financeiros, 2012-2016

Fonte: Aeroportos Brasil - Viracopos S.A., Relatório da Administração, 2016. Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

A Tabela 1 traz também o fluxo de aportes de capital feitos pelos acionistas e o saldo a cada ano dos empréstimos e financiamentos, fontes importantes dos investimentos realizados. Os fluxos mais expressivos, bem como os acréscimos no saldo de empréstimos mais significativos, ocorreram até 2014, coincidindo com a primeira etapa de investimentos para fazer frente aos compromissos assumidos de entregas até a Copa. Nota-se, por outro lado, a redução do patamar de disponibilidade de caixa a cada ano, com exceção da passagem de 2014 para 2015.

Como já mencionado, a estimativa inicial de investimentos da própria concessionária que assumiu o Aeroporto de Viracopos era de R$ 9,5 bilhões no prazo de 30 anos da concessão, superior, portanto, da estimativa quando do leilão de concessão, de R$ 8,7 bilhões. Um dos maiores financiadores desse plano foi o BNDES, com um valor contratado de recursos[21] de R$ 3,625 bilhões entre 2012 e 2015, como mostra a Tabela 2 a seguir. Desse total financiado, R$ 3,322 bilhões deveriam ser investidos até dezembro de 2014. Até fevereiro de 2019, tinham sido desembolsados R$ 3,162 bilhões. Cerca de R$ 302,8 milhões se referem à aquisição de debêntures simples no âmbito da Oferta Pública de Debêntures da concessionária. Dentre os investimentos a serem realizados com esses recursos, estavam aqueles destinados a obras emergenciais e para o conjunto de itens que faziam parte da Fase I-B.

Tabela 2. Financiamento do BNDES para o Aeroporto Internacional de Viracopos, operações diretas e indiretas não automáticas*, até fevereiro de 2019

Fonte: BNDES. Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Para o período de consulta de 2002 a fevereiro de 2019. Última atualização das informações do BNDES: 01 de abril de 2019. 

Andamento das obras e fatos relevantes

De acordo com o estudo “Responsabilidade com o Investimento – O problema da imprevisibilidade nas obras”, realizado pelo Deconcic-Fiesp em 2014 e atualizado no 12º ConstruBusiness – Congresso Brasileiro da Construção em 2016, há um conjunto de obstáculos que respondem pelos atrasos observados em diversos empreendimentos por todo o país. Estes obstáculos estão agrupados em 8 diferentes temas. Dessa forma, é possível classificar os obstáculos apontados em cada obra analisada recorrendo à terminologia de temas do estudo.

No caso presente da ampliação e modernização do Aeroporto de Viracopos após a sua concessão, essa classificação não se aplica exatamente. Como se viu nas seções anteriores, a primeira fase de ampliação do aeroporto (Fase I-B) começou a ser entregue em outubro de 2014, com a migração plena das operações domésticas do antigo terminal para as instalações do novo concluída em abril de 2016.

O aspecto crucial é que as demais fases de ampliação, previstas no edital da concessão, foram abortadas por uma série de fatores, gerais e específicos ao empreendimento, que levaram a concessionária do aeroporto a decidir devolver a concessão em julho de 2017 e, posteriormente, em maio de 2018, a pedir recuperação judicial. A presente seção, portanto, faz um balanço desses fatores.

Frustração das projeções de demanda

O primeiro fator relevante diz respeito à frustração das previsões de demanda do fluxo de passageiros e de cargas. Quando do início da concessão de 2012, considerando os estudos do empreendimento, os termos do edital e os ciclos de investimento da concessionária, a previsão era de uma movimentação de 14 milhões passageiros/ano em 2014, 18 milhões de passageiros/ano em 2016 e de 22 milhões de passageiros/ano em 2018. Como mostra a Tabela 3 abaixo, essas projeções foram consideravelmente frustradas. Em 2014, por exemplo, o movimento efetivamente registrado no Aeroporto de Viracopos foi de 9,8 milhões de passageiros, 30% abaixo do previsto. Em 2016, a movimentação não passou 9 milhões de passageiros, o que correspondeu a uma frustração da ordem de 51%, enquanto que em 2018, com 8,7 milhões de passageiros contabilizados, a defasagem frente à projeção foi de 60%. Em resumo, neste período, nem mesmo o ano de maior movimentação de passageiros do aeroporto, o de 2015, atingiu o patamar mínimo projetado de 14 milhões de passageiros/ano.

Tabela 3. Aeroporto Internacional de Viracopos, indicadores de movimentação – passageiros e carga, voos domésticos e internacionais, 2011-2018

Fonte: Anac – Indicadores do Mercado de Transporte Aéreo. Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

Impactos da crise econômica

Como é possível observar com base nas informações da Tabela 3, a crise econômica iniciada em 2014 atingiu o setor de transporte aéreo, reduzindo o volume de carga transportada pelo setor como um todo, com retração entre 2014 e 2016, sendo a queda desse volume mais expressiva para o aeroporto de Viracopos nesses anos. A movimentação de passageiros no total de aeroportos do país registrou queda de 7,3% em 2015, posteriormente voltando a mostrar uma recuperação, ainda que o nível de 2018 esteja abaixo do registrado em 2014. No caso do Aeroporto de Viracopos, não apenas a queda foi relativamente maior em 2015, como o desempenho posterior seguiu negativo, com a movimentação de passageiros no aeroporto em 2018 inferior ao registrado em 2013. Ainda que o movimento de carga tenha se recuperado e o aeroporto tenha mantido a segunda posição no ranking nacional, a frustração de receita nos anos mais agudos de crise contribuiu para fragilizar as finanças da concessionária.

Ampliação da escala do projeto

Inicialmente, o novo terminal de passageiros foi dimensionado para 5,5 milhões de passageiros/ano e com 28 pontes de embarque e desembarque (fingers). Posteriormente, com as projeções de elevado crescimento da economia e de demanda, o projeto foi revisado pela concessionária ainda em 2012 para uma capacidade de 14 milhões de passageiros/ano, até mesmo para a capacidade ser compatível com o número de pontes previsto em edital, sendo o projeto ajustado novamente para atender um movimento de até 22 milhões de passageiros/ano por volta de 2022.

A expansão da capacidade de 5,5 milhões para estimados 14 milhões de passageiros por ano significou um investimento inicial maior do que o previsto. Originalmente, a estimativa de investimentos até 2014 por parte da concessionária era de R$ 1,18 bilhão, montante que acabou fechando em torno de R$ 3,1 bilhões. Como resultado, houve um superdimensionamento do terminal frente às condições econômicas e de mercado que se verificaram posteriormente.

Fatores específicos à implementação do projeto

Em sua defesa no caso da cobrança da multa imposta pela Anac em 2016, a concessionária apresentou uma série de argumentos para justificar o atraso da entrega do novo terminal, com destaque para (i) a perda da janela hidrológica para o início das obras, as quais não puderam contar com todo o período de estiagem de 2012 devido à demora da Anac em assinar o contrato de concessão, às voltas com a deliberação de um recurso impetrado pelo consórcio que ofereceu o segundo maior lance no leilão; e (ii) necessidade de reformular a disposição do novo terminal, com as obras adiantadas, em decorrência de uma resolução da Receita Federal em 2013 que determinou que a inspeção alfandegária dos passageiros de voos internacionais fosse feita logo após o recolhimento de bagagens, mas antes das lojas “duty-free”, sendo que pelo procedimento aduaneiro padrão, a inspeção era feita apenas ao final.

Outros eventos contribuíram para o atraso registrado em 2014, com destaque para os acidentes de março e outubro de 2013 nas obras de ampliação, com uma vítima fatal em cada um, o que levou a uma breve paralisação dos trabalhos em outubro, e a interdição temporária das obras em maio de 2014, determinada pelo Centro de Referência em Saúde do Trabalhador (Cerest) de Campinas, cuja fiscalização acompanhada por quatro procuradores do Ministério Público do Trabalho apontou excesso de atividades em um mesmo ambiente de trabalho, com diferentes etapas do processo produtivo se misturando de forma desorganizada no canteiro[22].

Custo financeiro da outorga

O elevado valor de outorga oferecido no leilão, de R$ 3,821 bilhões, levava em conta projeções de crescimento econômico e de expansão do transporte de passageiros e de carga do Aeroporto de Viracopos que não se concretizaram, com efeitos negativos sobre a receita da concessionária. Com isso, esta passou a ter dificuldades para honrar o pagamento da contribuição fixa anual devida, ficando inadimplente a partir de 2016, e dos encargos associados aos empréstimos e financiamentos contraídos para garantir a primeira fase de ampliação do aeroporto. Tal situação financeira foi um dos fatores a motivar a decisão de devolver a concessão e, posteriormente, requerer a recuperação judicial. Ainda em meados de 2018, após a concessionária entrar com o pedido no STJ, como descrito na seção de cronologia, o balanço era de que o nível das receitas naquele momento ainda não era suficiente para fazer frente às obrigações futuras com a outorga.


[1] Empresa pública nacional, criada com a finalidade implantar, administrar, operar e explorar a infraestrutura aeroportuária do país, iniciou as suas atividades no dia 31 de maior de 1973. Atualmente, a Infraero está vinculada ao Ministério da Infraestrutura.
[2] De acordo com a Infraero, Módulo Operacional é uma solução de engenharia utilizada em aeroportos de vários países e também em grandes eventos ou para atender demandas específicas. São estruturas modulares com toda infraestrutura de uma sala convencional de embarque e desembarque, tais como ar condicionado, sanitários, sistema informativo de voos, etc.
[3] Segundo balanço do PAC de setembro de 2012. Ver: http://www.pac.gov.br/noticia/b1bbf26d.
[4] Em 2017, mais quatro aeroportos foram concedidos: Pinto Martins, em Fortaleza (CE); Luiz Eduardo Magalhães, em Salvador (BA); Hercílio Luz, em Florianópolis (SC); e Salgado Filho, em Porto Alegre (RS). Em março de 2019, 12 outros aeroportos, reunidos em três blocos – Nordeste, Sudeste e Centro-Oeste, foram concedidos.
[5] Leilão no qual também foram concedidos os aeroportos de Guarulhos e de Brasília.
[6] Originalmente, a participação de cada um dos integrantes no consórcio era, respectivamente, de 45%, 45% e 10%. Atualmente, os três integrantes do consórcio detêm, respectivamente, 48,12%, 48,12% e 3,76%.
[7] A Infraero participa da governança do aeroporto na proporção de sua participação acionária na concessionária, com poder de decisão em temas relevantes, estabelecidos em acordos de acionistas firmados entre as partes.
[8] Não foi incluída no objeto da concessão a prestação dos serviços destinados a apoiar e garantir segurança à navegação em região de tráfego aéreo do aeroporto, sendo esta atribuição exclusiva do Poder Público.
[9] Plano que consta do Anexo 02 ao contrato, que detalha o objeto da concessão e determina as obrigações e condições de exploração do aeroporto pela concessionária.
[10] Ver Anexo 3 do Contrato de Concessão do Aeroporto Internacional de Campinas – Obras do Poder Público.
[11] Posteriormente, por meio da Decisão nº 107, de 28 de junho de 2017, da Anac, uma terceira contribuição foi adicionada, a Contribuição Mensal, resultante da aplicação de alíquota sobre a receita mensal proveniente da cobrança de Tarifas de Embarque, Pouso e Permanência e dos Preços Unificados e de Permanência, domésticas e internacionais, e de Armazenagem e Capatazia.
[12] Reajustada pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), de acordo com a periodicidade definida em contrato.
[13] Essa alteração na capacidade do novo terminal se tornou compulsória após a concessionária apresentar o chamado “Plano de Ação de Infraestrutura”, o qual foi aprovado pela Anac e incorporado às obrigações de investimentos. Posteriormente, como resultado de novos ajustes no escopo do projeto, o terminal passaria a ter a capacidade de absorver até 22 milhões de passageiros/ano por volta de 2022.
[14] Ver matéria do jornal Valor Econômico, do dia 18 de março de 2014, intitulada “Anac vê atrasos em aeroportos e dá um aperto em consórcios”.
[15] De acordo com relatório da Anac, a evolução prevista no fim de janeiro de 2014 era de 85,36% dos serviços, enquanto que o nível efetivamente executado fora de 81,90%.

[16] Segundo matéria de 08 de maio de 2014 do jornal Valor Econômico, “Viracopos terá multa por atraso em obras”.
[17] Após a anulação, o processo voltou à primeira instância para que o consórcio pudesse exercer o seu direito de defesa na plenitude.
[18] O reequilíbrio contratual pode ser feito por meio de três mecanismos: extensão do prazo de exploração da concessão, aumento das tarifas praticadas ou redução do valor da outorga devida ao poder concedente.
[19] Do desconto total de R$ 209,9 milhões sobre a contribuição fixa, R$ 43,9 milhões seriam aplicados já em 2016, sendo que de 2017 até 2042 os descontos variariam, anualmente, de R$ 1,9 milhão a R$ 8,7 milhões, indo do maior valor para o menor ao longo dos anos.
[20] Nos termos da Lei nº 13.334, de 13 de setembro de 2016.
[21] De acordo com informações do banco para o período de pesquisa de 2002 a fevereiro de 2019.
[22] Ver notícia do Jornal Valor Econômico, de 09 de maio de 2014, intitulada “Procuradoria interdita parte das obras em Viracopos“.