Educação do Governo Federal - Relatório Completo

OS INVESTIMENTOS NO SEGMENTO DE EDUCAÇÃO DO GOVERNO FEDERAL

Este documento avalia os empreendimentos do segmento[1] de educação do Governo Federal, com base nos gastos com investimentos. Em termos orçamentários, os investimentos correspondem às despesas de capital com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização dessas últimas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.

Serão analisados os investimentos previstos, os quais correspondem aos valores constantes no orçamento federal, e os investimentos realizados, isto é, às despesas efetivamente realizadas ao longo de cada ano ou exercício fiscal. A referência primária são as ações na área de educação de todos os órgãos do Governo Federal. Os dados considerados são os dos orçamentos aprovados anualmente estabelecidos na Lei Orçamentária Anual (LOA) e os valores pagos ao longo dos exercícios fiscais de 2010 a 2018[2], com a análise se concentrando no período entre 2012 e 2018, para garantir a comparabilidade das informações.

Em 2012, foram identificados no orçamento do Governo Federal 52 empreendimentos que correspondem às ações[3] do executivo federal na área, número que declinou para 42 em 2014, voltando ao patamar de 52 em 2015. Desde então, o número de ações é decrescente a cada orçamento anual, tendo muitas delas sido finalizadas ou agregadas a novas ações de governo. O Gráfico 1 traz o número de ações na função educação de 2012 a 2018.

Gráfico 1. Número de ações na função Educação, Governo Federal, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

Considerando o total orçado[4] anualmente para o segmento de educação do Governo Federal, os investimentos previstos somaram R$ 75,876 bilhões entre 2012 e 2018, ficando anualmente entre R$ 3,934 bilhões e R$ 18,046 bilhões, em valores correntes, como apresentado na Tabela 1 a seguir. A tabela também traz os valores pagos ou investidos nas diversas ações na área de educação, bem como os valores pagos de despesas pertencentes ao orçamento de exercícios anteriores e inscritos em restos a pagar (RAP) para o exercício corrente. Por fim, a quarta linha da tabela corresponde à soma dessas duas últimas rubricas, correspondendo ao pagamento ou investimento efetivo em determinado ano. Com base nas informações da Tabela 1, é possível notar que o montante dos investimentos previstos segue uma trajetória declinante ao longo do período analisado, com exceção da modesta recuperação observada na passagem de 2013 para 2014.

Com respeito ao valor pago, a tendência geral é também de declínio, com o montante mais expressivo registrado em 2012, no início do período considerado. Até primeiro de novembro, o valor desembolsado em 2018 se encontrava no menor patamar da série, R$ 780 milhões. Por fim, com relação ao valor efetivamente pago ou investido, este superou a marca de R$ 5 bilhões entre 2012 e 2016, principalmente em decorrência do valor anual dos restos a pagar, que se manteve acima de R$ 4 bilhões ao ano no mesmo período. Em 2017, houve uma redução expressiva tanto do valor pago como dos restos a pagar, fazendo com que o valor efetivamente pago ficasse pouco abaixo dos R$ 4,5 bilhões. No ano corrente, novo ajuste foi observado até a data de referência, com o valor efetivamente gasto ficando pouco acima dos R$ 3 bilhões.

Tabela 1. Investimento orçado e realizado total em Educação, Governo Federal, R$ bilhões a preços correntes, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Valor pago e restos a pagar (RAP) com base em dados disponíveis até 01 de novembro de 2018.

Ao se ajustar os dados da Tabela 1 pela inflação do período, é possível observar a evolução real do valor investido – tanto previsto como efetivamente realizado – a cada ano e as variações em termos reais dos valores, o que fornece um quadro mais completo dos ajustes sofridos por cada rubrica ao longo do tempo. O Gráfico 2 apresenta a evolução desses valores a preços do último mês de outubro. O valor total orçado de investimentos na área de educação, por exemplo, acumulou uma queda de 84,6% em termos reais entre 2012 e 2018, quando passou de R$ 25,567 bilhões em 2012, valor já corrigido pela inflação, para R$ 3,934 bilhões em 2018. Entre 2012 e 2017, considerando apenas os anos para os quais os exercícios estão encerrados, o ajuste acumulado foi de 75,2%. Trajetória semelhante é também observada em relação ao valor efetivamente investido, ajustado pela inflação do período. Com exceção da recuperação observada entre 2013 e 2014, o valor é declinante a cada ano, com uma redução acumulada entre 2012 e 2017, último ano para o qual os dados anuais estão consolidados, de 66,0% em termos reais.  

Gráfico 2. Investimento orçado e realizado total em Educação, Governo Federal, 2012-2018, R$ bilhões a preços de outubro de 2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Valor pago e restos a pagar (RAP) atualizados até 01 de novembro de 2018.

O Ministério da Educação é o único Órgão Orçamentário ao qual estiveram associados os investimentos na área de educação do Governo Federal no período em análise, de 2012 a 2018. Desagregando as informações por Unidade Orçamentária, isto é, em unidades de um Órgão para a qual a lei orçamentária consigna dotações orçamentárias específicas, cabe destacar os valores elevados associados ao “Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação” (unidade 26298 do Orçamento), autarquia federal criada em 1968 cuja missão é transferir recursos financeiros e prestar assistência técnica aos estados, municípios e ao Distrito Federal, para garantir a uma educação de qualidade, sendo os repasses de dinheiro divididos em constitucionais, automáticos e voluntários (convênios). Entre 2012 e 2018, o valor orçado para este fundo correspondeu a 53,9% do total acumulado previsto para o conjunto de ações na área de educação e a 58,5% do valor pago total em todas as ações.

No período, as ações ou projetos na área foram reunidos em seis programas, conforme apresentado na Tabela 2 a seguir. Cada programa, na concepção do Orçamento Público, reúne as ações que buscam concretizar um objetivo comum preestabelecido. Como ilustra a tabela a seguir, houve uma realocação de parte das ações por programa na passagem de 2015 para 2016, com o programa “Educação de qualidade para todos” (2080) concentrando a quase totalidade dos valores orçados e pagos a partir de então.

Considerando o valor orçado acumulado entre 2012 e 2018, as ações com os maiores valores foram: Implantação de Escolas para Educação Infantil (ação 12KU do Orçamento); Reestruturação e Expansão das Universidades Federais – REUNI (8282); Infraestrutura para Educação Básica (20RP); e Expansão e Reestruturação de Instituições Federais de Educação Profissional e Tecnológica (20RG). Em termos do valor pago para cada ação, tomando novamente o resultado acumulado no período, as principais ações foram: Infraestrutura para Educação Básica (20RP), Dinheiro Direto na Escola - Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste – FUNDESCOLA (0515), Reestruturação e Expansão das Universidades Federais – REUNI (8282) e Apoio ao Desenvolvimento do Ensino Fundamental (0509).

Tabela 2. Distribuição do investimento orçado e do valor pago em Educação por Programa, governo Federal, R$ milhões, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Valor pago atualizado até 01 de novembro de 2018.

O montante do investimento de fato realizado é dado, como já mencionado, pelo valor efetivamente pago, o qual pode ser inferior ou superior ao valor orçado em um ano específico, visto que incluem os restos a pagar (RAP), despesas previstas em orçamentos de anos anteriores e não realizadas nos respectivos anos. O balanço entre o que foi previsto e o que foi efetivamente investido a cada ano é apresentado no gráfico a seguir, o qual traz o chamado percentual de execução, referente a duas relações: (i) entre o valor pago e o orçado; e (ii) o valor pago acrescido dos restos a pagar e o valor orçado.

Com base nas informações do Gráfico 3, no período analisado, o valor investido a cada ano não superou os 32% do valor orçado, sendo 2015 o ano com menor percentual de execução (10,4%), ficando a média do período em torno de 20%. Como resultado dessa trajetória, o montante de restos a pagar foi aumentando a cada ano, quadro compatível com um atraso crescente na execução do conjunto de ações na área de educação. Ao somar tais valores aos pagos dentro do ano previsto originalmente, o percentual de execução se eleva, superando 90% em 2016. A média do período, no entanto, ficou pouco acima de 64%.

Gráfico 3. Percentual dos valores orçados efetivamente despendidos na função Educação por ano, Governo Federal, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Atualizado até 01 de novembro de 2018.

Com base nos valores orçados e despendidos, é possível estimar o número de meses de atraso por ano de empreendimento em andamento para cada ação e para o conjunto total de ações no período analisado[5]. O Gráfico 4 traz a evolução desse indicador de atraso para o total e para o período de 2012 a 2018, anos para quais os valores anuais do indicador são comparáveis. Dois movimentos podem ser observados com base no gráfico: o primeiro, a trajetória ascendente do indicador entre 2012 e 2015, quando o atraso passou de 26,1 meses para 41,4 meses de atraso por ano de empreendimento em execução; e o segundo, a manutenção do patamar atingido em 2015, o qual deve se manter em 2018 de acordo com a estimativa elaborada a partir das informações disponíveis até a data de referência de primeiro de novembro.

Gráfico 4. Meses de atraso por ano de empreendimento em execução, ações na função Educação, Governo Federal, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Atualizado até 01 de novembro de 2018.

Finalmente, o Gráfico 5 traz a frequência relativa de ações por faixa de atraso acumulado entre 2012 e a data de referência em 2018. A maior parte das ações, pela estimativa do número de meses de atraso por ano de execução, apresentou mais de 24 meses de atraso. Entre as ações com mais de 30 meses de atraso por ano de empreendimento em andamento em 2018 estão três das quatro ações com os maiores valores acumulados pagos nos sete anos em análise: Infraestrutura para Educação Básica (20RP), Reestruturação e Expansão das Universidades Federais – REUNI (8282) e Apoio ao Desenvolvimento do Ensino Fundamental (0509). O valor pago dessas três ações chegou a R$ 5,744 bilhões entre 2012 e 2017, considerando apenas os exercícios fiscais encerrados, o que correspondeu a 39,2% de todo o valor pago para o conjunto de ações no acumulado em seis exercícios.

Por outro lado, a quarta ação dentre aquelas com os maiores valores desembolsados no período, Dinheiro Direto na Escola - Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste – FUNDESCOLA (0515), apresentou atraso inferior a 2 meses ao longo de todo o período analisado, resultado, em grande medida, da própria natureza desta ação - de operação especial - e da sua implementação, na forma do repasse direto de recursos a cada estabelecimento de ensino beneficiado ou às prefeituras e secretarias estaduais de educação, sem a necessidade de celebração de convênio, acordo, contrato, ajuste ou instrumento congênere, sob responsabilidade do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. 

Gráfico 5. Frequência relativa de empreendimentos por faixa de atraso acumulado, ações na função Educação, Governo Federal, 2018*

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Com base em dados disponíveis até 01 de novembro de 2018.

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Educação - Governo Federal - Dez-2018


[1] Ou função, a qual corresponde ao maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público. Reflete a competência institucional do órgão, como, por exemplo, cultura, educação, saúde, defesa, que guarda relação com os respectivos Ministérios, segundo a definição do Manual Técnico de Orçamento da União, 2019.

[2] Os dados de 2018 compreendem o período de apuração até 01 de novembro, data de referência do presente estudo.

[3] Em termos orçamentários e segundo as definições apresentadas no Manual Técnico de Orçamento 2019 da União, as ações são operações das quais resultam produtos (bens ou serviços) que contribuem para atender ao objetivo de um programa, o qual, por sua vez, é orientado para a realização dos objetivos estratégicos definidos pelo Plano Plurianual (PPA) da União. As ações, conforme as suas características, podem ser classificadas como: (i) atividades, que envolvem operações que se realizam de modo contínuo e permanente, (ii) projetos, que envolvem operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo; e (iii) operações especiais, que correspondem a despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.

[4] Os valores orçados considerados na análise correspondem à chamada dotação atual, isto é, ao crédito autorizado na Lei Orçamentária Anual (dotação inicial) acrescido de créditos adicionais abertos ou deduzido de anulações de créditos ao longo do exercício.

[5] Optou-se por não incluir no cálculo desse indicador os restos a pagar. Tal escolha metodológica decorre dos seguintes pontos: (i) o fluxo anual dessa rubrica não guarda necessariamente relação com o valor orçado; e (ii) os valores anuais dos restos a pagar podem variar consideravelmente ao longo do tempo, o que poderia influenciar o indicador de atraso em anos específicos.