Ferrovia Norte-Sul - Relatório Completo

O projeto 

A construção da Ferrovia Norte-Sul (FNS), denominada no Plano Nacional de Viação de 1973 de EF-151, foi iniciada em 1987, no governo do presidente José Sarney (1985-1990), com um traçado que previa uma extensão de aproximadamente 1.550 km e com o objetivo de interligar por trilhos a região do Cerrado à região Norte do país. A outorga estabelecendo a concessão para a construção, uso e gozo dos trechos que então integravam a FNS foi dada à VALEC por meio do Decreto nº 94.813/1987. O decreto descrevia igualmente os seguintes ramais ferroviários, na região da Bacia do Araguaia – Tocantins, que faziam parte da ferrovia:

  • Ramal ferroviário cujo traçado, partindo da região de Colinas de Goiás (GO), segue até a Estrada de Ferro Carajás, nas proximidades de Açailândia, no Estado do Maranhão, depois denominado Ramal Norte; e
  • Ramal ferroviário que, partindo da região de Porangatu, no Estado de Goiás, interliga-se ao sistema da Rede Ferroviária Federal, no Planalto Central, correspondendo ao sistema ferroviário existente em Senador Canedo, também no Estado de Goiás. Esse trecho foi denominado posteriormente de Ramal Sul.

Dentre os objetivos da construção da ferrovia, é possível destacar[1]: (i) criação de alternativas mais econômicas para os fluxos de carga para o mercado consumidor, reduzindo, com isso, os custos de comercialização no mercado interno; (ii) indução da ocupação do Cerrado brasileiro; (iii) aumento da conexão entre os diversos modais de transporte, além de incrementar a conexão da malha ferroviária nacional; e (iv) promoção de uma logística exportadora competitiva, possibilitando o acesso a portos de grande capacidade. Como resultado, os benefícios previstos pelo projeto seriam diversos, passando pela redução dos custos de transporte, aumento da competitividade dos produtos brasileiros no exterior e incentivo aos investimentos, à modernização e ao aumento da produção agrícola.

O projeto inicial da ferrovia, que contemplava a ligação entre Açailândia (MA) e Anápolis (GO), foi ampliado em 2006, por meio da Lei nº 11.297/2006, a qual adicionou o trecho entre Belém (PA), e Açailândia (MA). Como resultado, foi ratificado o contrato de concessão da FNS celebrado entre a União, por intermédio do Ministério dos Transportes, e a VALEC, visando à construção, uso e gozo da Ferrovia Norte-Sul, ligando os municípios de Belém (PA) e Senador Canedo (GO).

Em 2008, houve nova ampliação no projeto, levando a ferrovia até a cidade de Panorama (SP), por meio da Lei nº 11.772/2008. De acordo com esta última, os pontos de passagem da EF-151 seriam: Belém - Barcarena - Açailândia - Porto Franco - Araguaína - Colinas do Tocantins - Guaraí - Porto Nacional - Alvorada - Porangatu - Uruaçu - Ouro Verde de Goiás - Anápolis - Rio Verde - São Simão - Estrela D’Oeste - Santa Fé do Sul - Aparecida do Taboado - Panorama, cobrindo os Estados do Pará, Maranhão, Tocantins, Goiás, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul e São Paulo, com uma extensão de 2.760 km.

Por fim, de acordo com balanço feito pela VALEC, para atender à crescente demanda por transporte de cargas, a empresa concluiu, em 2015, o Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental (EVTEA) para mais dois trechos complementares, que formariam o chamado Prolongamento Sul, sendo o primeiro entre Panorama (SP) e Chapecó (SC), e o segundo entre Chapecó (SC) e Rio Grande (RS). Com esses dois novos trechos, a extensão total atualmente prevista da FNS é de aproximadamente 4.791 km, interligando de forma longitudinal os extremos do país, indo do Estado do Pará até o Rio Grande do Sul, consolidando-se como eixo fundamental do sistema logístico do país e colocando o modal ferroviário como alternativa competitiva para o transporte de cargas doméstico e para exportação.

Atualmente, segundo o mesmo balanço da VALEC, a FNS pode ser dividida em 7 trechos, os quais são listados abaixo, destacando as cidades de referência e os respectivos Estados, além da situação atual de cada um, até a data de referência de 28 de março de 2019. Como é possível notar, apenas dois deles estão, de fato, concluídos, somando 1.575 km. Um terceiro trecho está com cerca de 95% de suas obras concluídas, enquanto que os outros quatro se encontram em distintos pontos da fase de estudos e projetos.

  • Barcarena (PA), próximo a Belém, capital do Estado – Açailândia (MA): com extensão aproximada de 477 km, esse trecho, também chamado de Prolongamento Norte, foi planejado para ampliar e integrar o sistema ferroviário do país, interligando adicionalmente o sistema com o Complexo Portuário de Vila do Conde, no Pará. No momento, está com o Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental (EVTEA) concluído;
  • Açailândia (MA) – Porto Nacional (TO), próximo a Palmas, capital do Estado: correspondente ao Tramo Norte da EF-151, esse trecho tem extensão de 720 km e se encontra em operação e subconcedido à Ferrovia Norte Sul S.A., controlada atualmente pela empresa Valor Logística Integrada (VLI), responsável pela conservação, manutenção, monitoração, operação, melhoramentos e adequação desse segmento;
  • Porto Nacional (TO), próximo a Palmas, capital do Estado – Anápolis (GO): ou Tramo Central, trecho com 855 km de extensão e concluído em 2014. Operado atualmente pela VALEC, esse segmento se encontra operacional e disponível para o transporte comercial de cargas e concedido à iniciativa privada em 28 de março de 2019;
  • Ouro Verde de Goiás (GO) – Estrela d’Oeste (SP): com 682 km de extensão, o chamado Tramo Sul, que parte de Ouro Verde, a cerca de 40 km ao norte de Anápolis, encontra-se atualmente com 95% das obras concluídas, segundo balanço da VALEC, e concedido à iniciativa privada em 28 de março de 2019;
  • Estrela d’Oeste (SP) – Panorama (SP): o trecho com cerca de 264 km de extensão está com o EVTEA concluído;
  • Panorama (SP) – Chapecó (SC): tem cerca de 950,8 km de extensão e se encontra em fase de estudos e projeto; e
  • Chapecó (SC) – Rio Grande (RS): também em fase de estudos e projeto, tem 832,9 km de extensão.

De acordo ainda com levantamento da VALEC, é possível listar as conexões existentes e futuras da FNS:

  • Conexão com a Estrada de Ferro Carajás – EFC, em Açailândia (MA), a qual permite acessar o Terminal Marítimo de Ponta da Madeira e o Porto de Itaqui, ambos situados em São Luís (MA), e conexão futura com o trecho Açailândia (MA) a Barcarena (MA);
  • Conexão futura com a EF-364 – Malha Paulista, operada pela Rumo Logística, em Estrela d’Oeste (SP), possibilitando o acesso ao Porto de Santos;
  • Conexão com o Tramo Norte (subconcedido à Ferrovia Norte Sul S.A) em Porto Nacional (TO);
  • Conexão futura com a EF-334 – Ferrovia de Integração Oeste-Leste (FIOL) até o Porto de Ilhéus (BA);
  • Conexão futura com a EF-354 - Ferrovia de Integração do Centro-Oeste (FICO), em Campinorte (MT), sentido Porto Velho (RO);
  • Conexão futura com a Ferrovia Transnordestina, em Aguiarnópolis (TO).

Cronologia

A construção da ferrovia foi iniciada pelo trecho Açailândia (MA) – Porto Nacional (TO), seguido posteriormente pelos trechos Porto Nacional (TO) – Anápolis (GO) e Ouro Verde de Goiás (GO) – Estrela d’Oeste (SP).  Os demais, como observado, ainda se encontram em fase de estudos e projetos. A cronologia, portanto, será dividida por trecho, a seguir: 

Açailândia (MA) – Porto Nacional (TO)

Com a construção iniciada em 1987, o primeiro trecho da EF-151, entre Açailândia e Imperatriz, ambas no Estado do Maranhão, foi concluído no início de 1989, com extensão de 95 km. Por questões de restrição orçamentária, as obras foram interrompidas pelo governo federal no segundo semestre do mesmo ano, sendo retomadas apenas no primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Em 1996, o primeiro trecho da FNS até Imperatriz (MA) começou a operar na sua totalidade. Em 1998, no âmbito do Programa Brasil em Ação do governo federal, mais da metade do trecho entre Imperatriz e Estreito (MA), que na sua totalidade somava 120 km, já tinha sido implementada[2]. Em fins de 2002, era entregue a extensão até Aguiarnópolis (TO), totalizando 215 km de extensão desde Açailândia (MA). Portanto, entre 1987 e 2002, apenas 14% da extensão do projeto original tinham sido concluídos.

Durante o primeiro mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010), o governo federal decidiu dar continuidade às obras da ferrovia, começando com o trecho entre Açailândia (MA) e Porto Nacional / Palmas (TO) e, na sequência, dando prosseguimento ao trecho seguinte até Anápolis (GO), o que concluiria o trajeto do projeto original da ferrovia. A conclusão da FNS foi incluída, posteriormente, no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), do governo federal[3].

Em junho de 2006, a VALEC iniciou o processo de licitação para subconceder o trecho entre Açailândia (MA) e Palmas (TO), com extensão de 720 km. Segundo o edital de 5 de junho de 2006, apenas o trecho entre Açailândia e Aguiarnópolis (TO), com 225 km de extensão, estava concluído e em operação. O trecho seguinte, sentido Sul, entre Aguiarnópolis e Araguaína (TO), de 133,5 km, estava em construção, com previsão de entrega até julho de 2007, tendo sido inaugurado em maio do mesmo ano. O trecho final, entre Araguaína e Palmas (TO), com 361,5 km, encontrava-se em fase de projeto básico, com conclusão prevista até dezembro de 2009, sendo que o cronograma de entregas parciais desse segmento final do trecho a ser subconcedido era: (i) Trecho Araguaína (TO) a Guaraí (TO), com 213,2 km, com conclusão prevista até dezembro de 2008; e (ii) Trecho Guaraí (TO) a Palmas (TO), com 148,3 km, com conclusão programada até dezembro de 2009. Vale destacar que, pelo edital, esse trecho final ainda na fase de projeto seria construído com recursos provenientes do leilão da subconcessão.

Em 3 de outubro de 2007 a Vale S.A. arrematou em leilão, como única empresa credenciada a participar e com lance de R$ 1,478 bilhão, a subconcessão e, seguindo a exigência do edital de licitação, criou a sociedade de propósito específico Ferrovia Norte-Sul S.A. (FNS S.A.), subsidiária integral, que efetivou o contrato no dia 20 de dezembro de 2007, ficando responsável pela exploração comercial, conservação, manutenção, monitoração, operação, melhoramentos e adequação do trecho por 30 anos. O contrato de subconcessão estabeleceu ainda que a ferrovia seria entregue de forma parcelada em 3 trechos, visto que apenas o segmento de 361 km entre Açailândia (MA) e Araguaína (TO) estava concluído na ocasião.

Em 2007, foi concluído o trecho de 147 km entre Aguiarnópolis e Araguaína, ambas localizadas em Tocantins, e, em dezembro de 2008, foi inaugurado o segmento ligando Araguaína às imediações de Colinas do Tocantins (TO), com cerca de 94 km. A expectativa, então, era de que o trecho remanescente, até Palmas (TO), fosse entregue até dezembro de 2009, como indicado pelo edital de subconcessão de junho de 2006. Em outubro de 2009, no entanto, esse prazo foi postergado - a expectativa de entrega por parte do governo federal passou a ser até final de 2010 do trecho final até Palmas (TO). A conclusão do trecho Araguaína (TO) - Guaraí (TO), previsto para fins de 2008, deu-se em março de 2010, quando da entrega do segmento entre Colinas (TO) e Guaraí (TO), com 126 km, faltando o segmento até Palmas (TO). Previsto inicialmente para fins de 2009, o trecho entre Colinas (TO) e Porto Nacional / Palmas (TO) foi inaugurado apenas em setembro de 2010, com um total de 256 km.

Porto Nacional (TO) – Anápolis (GO)

Quando da retomada do projeto em 2006/2007, o trecho de 855 km entre Porto Nacional (TO) e Ouro Verde de Goiás (GO), o qual inclui um desvio para Anápolis (GO), tinha previsão de conclusão para outubro de 2010. Em setembro de 2008, foi iniciada a implantação dos 575 km entre Palmas (TO) e Uruaçu (TO), sendo que na ocasião, de acordo com o 5º Balanço Completo do PAC (Janeiro-Setembro de 2008), 15% dos serviços já tinham sido realizados para o trecho entre Uruaçu (TO) e Anápolis (GO)[4], de 280 km. A expectativa era de entrega do trecho completo em 2011. Em novembro de 2012, porém, a VALEC publicou novos editais para a contratação de obras complementares do trecho entre o pátio multimodal de Porto Nacional / Palmas (TO) e o Porto Seco de Anápolis (GO). A entrega da totalidade do trecho se deu apenas em maio de 2014, quase quatro anos depois do previsto inicialmente, incluindo a liberação da licença de operação do trecho pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), representando a conclusão do percurso do projeto original apresentado em 1987.

No entanto, a previsão quando da entrega era de que o trecho começasse a funcionar apenas em caráter experimental, com a operação efetiva prevista apenas para o segundo semestre de 2014, visto que a empresa responsável pela operação da linha ainda não estava definida. Em novembro do mesmo ano, o trecho continuava sem transportar carga em razão da VALEC não ter ainda concluído o processo de oferta pública para selecionar empresas interessadas no transporte de carga no trecho em questão. Apesar de sua operacionalização comercial ter sido anunciada pelo governo federal em março de 2015, em maio do mesmo ano foi noticiado que o trecho ainda não estava operacional, devido à falta de ramais de carga e descarga que deveriam ser construídos por empresas privadas. A VALEC alegou à época que o trecho já estava todo sinalizado, com licença de operação comercial liberada pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT)[5]. Em 2015, esse trecho passou a ser operado com movimentação de carga pela VALEC, mas sem uso efetivo e contínuo do mesmo.

Ouro Verde de Goiás (GO) – Estrela d’Oeste (SP)

As obras desse trecho foram anunciadas ainda em 2007, quando do lançamento do PAC pelo governo federal. Em maio de 2009, o projeto básico e os editais estavam em elaboração. Em outubro de 2010, a VALEC declarou os vencedores da licitação para a construção do Trecho Sul, entre Ouro Verde de Goiás (GO) e Estrela d’Oeste (SP). Com 682 km de extensão, a licitação dividiu o trecho em 5 lotes. Consolidando os valores pelos quais os lotes foram arrematados, o custo total previsto com as obras será de R$ 2,348 bilhões. As obras desse trecho, a primeira extensão da FNS, indo além do trajeto originalmente previsto, foram iniciadas em janeiro de 2011, com previsão inicial de entrega para 2012. Porém, em fins de 2014, a previsão de conclusão já havia sido adiada para novembro de 2015. O trecho ainda estava em obras em meados de 2017, com conclusão prevista entre o final daquele ano e o início de 2018. O ritmo dos investimentos nesse trecho sofria, na ocasião, com os cortes do orçamento público federal decorrentes da redução da arrecadação, em meio dos efeitos da crise econômica iniciada em 2014.  O trecho se encontra, até a data de referência desse relatório, com 95% das obras concluídas, segundo a VALEC, com previsão de entrega até junho de 2019.

Novo processo de concessão ferroviária

Construída pela VALEC com recursos orçamentários, dois trechos da ferrovia foram incluídos, por meio do Decreto nº 8.094/2013, no Programa Nacional de Desestatização (PND)[6]: (i) entre Palmas (TO) e Estrela d’Oeste (SP); e (ii) entre Estrela d’Oeste (SP) e Panorama (SP). Em junho de 2015, o governo federal anunciou a segunda etapa do Programa de Investimentos em Logística[7] – segmento de ferrovias (PIL-Ferrovias), incluindo os trechos Anápolis (GO) – Estrela d’Oeste (SP) e Estrela d’Oeste (SP) – Três Lagoas (MS), trecho não previsto originalmente, em um único lote de concessão. Em 2015, a configuração desses trechos foi alterada, passando o programa a considerar a concessão apenas dos trechos Porto Nacional / Palmas (TO) – Anápolis (GO) e Ouro Verde de Goiás (GO) e Estrela d´Oeste (SP), sendo que o vencedor da licitação do primeiro deveria se responsabilizar pela construção da extensão até Barcarena (PA), enquanto que o vencedor do segundo trecho teria que prolongar a ferrovia até Três Lagoas (MS).

Posteriormente, o desenho dessas concessões foi simplificado, quando apenas os trechos Porto Nacional (TO) – Anápolis (GO) e Ouro Verde de Goiás (GO) e Estrela d´Oeste (SP), que totalizam 1.537 km, foram qualificados no Programa de Parcerias de Investimentos (PPI)[8] do governo federal por meio do Decreto nº 8.916/2016. Inicialmente, a expectativa era que esse empreendimento, que no âmbito do PPI reunia os dois tramos, sendo definido como Porto Nacional (TO) – Estrela d’Oeste (SP), fosse subconcedido à iniciativa privada no segundo semestre de 2017. Em meados de 2017, porém, o governo federal já trabalhava com a previsão de realização do leilão em fevereiro de 2018. Essa postergação, na ocasião, deveu-se aos ajustes técnicos no projeto decorrentes de questionamentos dos usuários, do Ministério Público e do Tribunal de Contas da União (TCU)[9]. Outro fator apontado na ocasião foi a necessidade de entendimento entre o governo e as concessionárias dos trechos que conectam a FNS aos portos de Santos (SP) e de Itaqui (MA), para garantir à ferrovia saídas para o mar.

Em agosto de 2018, a data esperada para o leilão havia mudado para 1º de novembro do mesmo ano, com o atraso sendo resultado da decisão do governo federal de acatar todas as mudanças determinadas pelo TCU com respeito ao processo de subconcessão, incluindo nove ajustes no edital. Outra decisão tomada na ocasião dizia respeito ao direito de passagem[10], ou ainda, à autorização para que a carga transportada pela FNS possa também ser transportada pelas malhas a ela interligadas, operadas por terceiros. Assim, decidiu-se que as concessionárias ligadas à FNS terão que assinar um termo aditivo aos contratos atuais, com auxílio da ANTT, autorizando a passagem das cargas por um prazo de cinco anos. Passado este prazo, o tráfego dessa carga será negociado bilateralmente entre as partes. Na falta de um acordo, a ANTT poderia ser chamada a arbitrar. Com a divulgação do acórdão do TCU em setembro de 2018 dando o aval para o processo, o edital para a subconcessão do trecho entre Porto Nacional (TO) e Estrela d’Oeste (SP) foi publicado em 30 de novembro de 2018, estabelecendo a data de 28 de março de 2019 para a realização do leilão e o prazo de concessão de 30 anos. Segundo o edital, a VALEC deve concluir um conjunto específico de lotes do trecho ainda em obras entre Ouro Verde (GO) e Estrela d’Oeste (SP), que atualmente, segundo balanço do Programa Avançar[11] do governo federal, está com 97,6% de avanço físico da obra, e repassar o referido trecho ao futuro concessionário até junho de 2019[12]. Em termos de investimentos, o subconcessionário deve investir o valor previsto de R$ 2,7 bilhões, que envolveria a execução de planos ambientais, implantação de oficinas de manutenção e postos de abastecimento, e aquisição de equipamentos ferroviários e material rodantes. Em fins de dezembro de 2018, a ANTT estendeu o prazo para solicitação de esclarecimentos sobre o edital. Como previsto, o leilão foi realizado no dia 28 de março de 2019, ocasião em que a Rumo Logística arrematou o trecho de 1.537 km ao oferecer uma outorga de R$ 2,719 bilhões, correspondendo a um ágio de 100,92% frente ao lance mínimo estabelecido pela ANTT, de R$ 1,353 bilhão.

Barcarena (PA) – Açailândia (MA)

Em julho de 2018, o Conselho do PPI recomendou, por meio da Resolução nº 47/2018, submeter os projetos do Tramo Norte para qualificação no âmbito do PPI. Como discutido anteriormente, este trecho representa o chamado Prolongamento Norte e garantirá, quando concluído, mais um acesso ao mar.

Irregularidades

A construção da ferrovia foi marcada por uma série de denúncias de irregularidades, investigações por parte do Ministério Público Federal (MPF) e da Polícia Federal (PF), além de fiscalizações, auditorias e ações do TCU. Em ação do MPF movida em abril de 2011, o presidente da VALEC na ocasião, José Francisco das Neves, foi denunciado como líder de um esquema que envolvia o direcionamento de licitações e superfaturamento de contratos. Em julho de 2012, Neves, então ex-presidente da empresa, foi preso pela PF no contexto da Operação Trem Pagador, a qual investigava suspeitas de desvios de recursos da VALEC. Ainda como resultado das investigações da referida operação, em novembro de 2015 o MPF de Goiás denunciou, pelo crime de peculato, oito investigados em suposto superfaturamento nas obras de construção do trecho entre o Pátio Jaraguá, km 93, e o Pátio de Uruaçu, km 269. Segundo a denúncia, os prejuízos aos cofres públicos seriam de quase R$ 900 mil, resultado de um esquema que funcionava por meio do estabelecimento de termos aditivos contratuais superfaturados e sem justificativas técnicas pela VALEC.

Em maio de 2016, no âmbito da Operação O Recebedor, desdobramento da Operação Lava Jato, a Procuradoria da República em Goiás denunciou o ex-presidente da VALEC, José Francisco das Neves, o ex-diretor de Engenharia da estatal, Ulisses Assad, e mais quatro executivos de empreiteiras, um advogado e um ex-assessor da VALEC por corrupção, lavagem de dinheiro, formação de cartel e fraude à licitação nas obras de trechos das ferrovias Norte-Sul e Interligação Oeste-Leste no Estado de Goiás. Na ocasião, por meio de nota, a VALEC informou que “instituiu internamente uma Comissão Especial de Acompanhamento e Apuração dos fatos investigados pela Operação O Recebedor”. A empresa afirmou também que “as irregularidades datam de períodos quando a empresa era gerida por diretorias anteriores, mas a VALEC mantém seu compromisso com a probidade, a ética e a transparência no exercício da atividade pública e vai se empenhar em fazer as devidas apurações no âmbito da empresa. Assim, visa fortalecer os controles internos destinados à prevenção de fraudes e desvios éticos”. Em junho de 2016, outra etapa foi lançada, intitulada Operação Tabela Periódica. Em fevereiro de 2017, José Francisco das Neves foi condenado pela Justiça Federal de Goiás por formação de quadrilha e lavagem de dinheiro, sendo R$ 20 milhões decorrentes de superfaturamento nas obras da FNS.

Em 25 maio de 2017, foi deflagrada pelo MPF de Goiás (MPF/GO) e pela PF a Operação De Volta aos Trilhos, novo desdobramento da Lava Jato e nova etapa das operações O Recebedor e Tabela Periódica, com o objetivo de investigar crimes de lavagem de dinheiro decorrente do recebimento de propina nas obras da ferrovia. Segundo nota do MPF/GO, a operação em questão baseou-se “em acordos de colaboração premiada assinados com o MPF/GO pelos executivos das construtoras Camargo Corrêa e da Andrade Gutierrez, que confessaram o pagamento de propina ao então presidente da VALEC, José Francisco das Neves, bem como em investigações da Polícia Federal em Goiás, que levaram à identificação e à localização de parte do patrimônio ilícito mantido oculto em nome de terceiros (laranjas)”.

Recursos, financiamento e investimentos

Como apresentado anteriormente, os investimentos para a construção da ferrovia foram assumidos pela VALEC, empresa estatal da União. Assim, a FNS contou com recursos públicos, sendo a principal fonte os recursos ordinários (ou de livre aplicação), seguido pela Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico – Combustíveis e por recursos de concessões e permissões, sendo essas duas últimas com participação mais relevante no período entre 2004 e 2012.

O orçamento previsto para as obras foi sendo revisado ao longo do tempo, por modificações e ampliações do projeto, atrasos e aditivos contratuais. Em setembro de 2002, quando da inauguração da ponte ferroviária sobre o rio Tocantins no município de Estreito (MA), o custo total previsto para a construção, tal como concebida originalmente entre Açailândia (MA) e Anápolis (GO) e com pouco mais de 1.580 km planejados, era de R$ 2,7 bilhões, a preços da época. Em meados de 2009, no entanto, o valor estimado para a conclusão da FNS entre Estreito (MA) e Anápolis (GO), ou seja, um trecho de cerca de 1.300 km, chegava a R$ 4,2 bilhões. Em outubro de 2009, apenas o orçamento do trecho entre Anápolis (GO) e Palmas (TO) somava R$ 2,9 bilhões. Em março de 2012, o Ministério dos Transportes já previa um custo de R$ 7,258 bilhões para o trecho entre Açailândia (MA) e Estrela d’Oeste (SP), o qual já incluía o novo trecho, entre Ouro Verde (GO) e a referida cidade paulista.

De acordo com números da VALEC[13], foram investidos R$ 2,6 bilhões, no âmbito do PAC, na conclusão do trecho entre Açailândia (MA) e Palmas (TO), de 720 km, subconcedido em 2007. O trecho de 855 km entre Porto Nacional / Palmas (TO) e Anápolis (GO), por sua vez, foi concluído em 2014, com um total de investimentos de R$ 5,1 bilhões.

Apenas na construção do Trecho Sul, entre Ouro Verde de Goiás (GO) e Estrela d’Oeste (SP), o orçamento passou da estimativa de R$ 2,7 bilhões em 2007, quando do lançamento do projeto, para R$ 4,25 bilhões em fins de 2014[14] e, na sequência, para R$ 5,1 bilhões em julho de 2016. Na data de referência de 30 de junho de 2018 do balanço do PAC, o investimento previsto pelo governo federal já somava R$ 5,517 bilhões[15]. Segundo a última estimativa, de acordo com balanço feito pela VALEC, o investimento previsto é estimado em R$ 5,6 bilhões, dos quais R$ 4,7 bilhões já tinham sido executados até setembro de 2018.

Em resumo, o valor estimado dos investimentos realizados nos três trechos da FNS entre Açailândia (MA) e Estrela d’Oeste (SP) desde 2003 chega a R$ 13,3 bilhões, de acordo com a VALEC.

A Tabela 1 traz os valores de investimento do governo federal nos diversos trechos da ferrovia entre 2004 e 2019 (até 06 de março). Em termos orçamentários, os investimentos correspondem às despesas de capital com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização dessas últimas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.

Como é possível observar com base nos dados da Tabela 1, o valor total orçado superou os R$ 13,6 bilhões, com os maiores valores anuais concentrados entre 2007 e 2014. O valor pago anualmente, por sua vez, totalizou R$ 6,9 bilhões no período. Considerando os restos a pagar (RAP), com dados contabilizados disponíveis apenas a partir de 2010, o valor efetivamente investido ou desembolsado chega a R$ 10,1 bilhões[16], montante que supera em larga medida estimativas iniciais, como discutido acima, as quais apontavam, em 2012, um investimento total pouco acima de R$ 7,0 bilhões para a construção dos três trechos entre Açailândia (MA) e Estrela d’Oeste (SP), cabendo lembrar que os demais trechos ainda se encontram em fase de estudos e projetos.

Tabela 1. Investimentos do governo federal na Ferrovia Norte-Sul (FNS), em R$, 2004-2019*

Fonte: Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), com base em dados do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). NA: Não disponível no SIOP. Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Dados de 2019 até 06 de março. ¹ Corresponde à dotação atual, isto é, ao crédito autorizado na Lei Orçamentária Anual (dotação inicial) acrescido de créditos adicionais abertos ou deduzido de anulações de créditos ao longo do exercício. ² Os restos a pagar são as despesas empenhadas, mas não pagas, até 31 de dezembro. No caso da tabela, o valor da coluna corresponde ao RAP pago no exercício. (3) Soma dos valores pagos no exercício com os valores de RAP pagos no exercício.

A Tabela 2 apresenta os mesmos valores da tabela anterior divididos por trecho da ferrovia, reunindo as ações orçamentárias associadas a cada segmento da ferrovia. Há ações que podem ser chamadas de gerais, como manutenção da malha já construída (Ação 20LJ) ou recuperação de áreas degradadas (Ação 14X6). Em linhas gerais, quando considerados os restos a pagar, o valor efetivamente pago dos investimentos se aproxima do valor orçado. A magnitude relativamente elevada dos restos a pagar, portanto, sugere um ritmo aquém do previsto para a evolução das obras dos respectivos trechos.

Tabela 2. Investimentos do governo federal por trecho da Ferrovia Norte-Sul (FNS), em R$, 2004-2019*

Fonte: Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), com base em dados do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Dados de 2019 até 06 de março. (1) Corresponde à chamada Dotação atual, isto é, ao crédito autorizado na Lei Orçamentária Anual (dotação inicial) acrescido de créditos adicionais abertos ou deduzido de anulações de créditos ao longo do exercício. (2) Consideram-se restos a pagar as despesas empenhadas, mas não pagas até 31 de dezembro. No caso da tabela, o valor da coluna corresponde ao RAP pago no exercício. (3) Soma dos valores pagos com RAP pagos no exercício.

Andamento das obras e fatos relevantes

Como apresentado na cronologia do empreendimento, os prazos originais de conclusão dos trechos foram sendo postergados sistematicamente, sendo que o último trecho que se encontra atualmente em construção, entre Ouro Verde (GO) e Estrela d’Oeste (SP), deve ser entregue apenas em meados de 2019, totalizando 2.257 km de ferrovia. No entanto, a conclusão de todo o projeto, com mais quatro trechos, levando a extensão total para quase 4.800 km, não tem prazo definido. São diversos os fatores a retardar tanto a fase de projetos e licenciamento, como a etapa de execução das obras.

Nesse sentido, o estudo “Responsabilidade com o Investimento – O problema da imprevisibilidade nas obras”, realizado pelo Deconcic-Fiesp em 2014 e atualizado no 12º ConstruBusiness – Congresso Brasileiro da Construção em 2016, identificou um conjunto de obstáculos que respondem pelos atrasos observados em diversos empreendimentos por todo país, agrupados em 8 temas. Dessa forma, é possível destacar os principais fatores responsáveis pelo descumprimento dos prazos de conclusão das obras dos três trechos da FNS discutidos em detalhes neste relatório:

Licenciamento ambiental

Em agosto de 2012, o Ibama embargou a construção do trecho em Rio Verde (GO), paralisando as obras e multando a VALEC e as empresas responsáveis pelas obras em R$ 7 milhões. De acordo com o Ibama, o traçado original do trecho foi alterado sem licença ambiental correspondente. A razão para a modificação do percurso foi a redução do tamanho de uma ponte sobre o Rio Preto. Por nota[17], a VALEC se manifestou, argumentando que a mudança do projeto foi comunicada ao Ibama, mas dada a demora na resposta, a empresa decidiu dar início às obras com a mudança de traçado.

Vícios de contratação

Os vícios de contratação são falhas originadas em estudos e projetos básicos de engenharia mal elaborados e nos termos de referência da contratação, que podem levar a sobrepreço, preços aviltados ou até inviabilidade na condução das obras. Em auditorias da execução das obras entre Palmas (PO) e Uruaçu (GO) e entre Uruaçu (GO) e Anápolis (GO), os dois segmentos do trecho Porto Nacional (TO) – Anápolis (GO), datada de 2013, o TCU identificou graves deficiências que podem ser classificadas como vícios de contratação, relacionadas ao projeto básico da ferrovia. Dentre essas deficiências, o tribunal destacou a inadequação dos estudos geotécnicos e do detalhamento de soluções de projetos e suas especificações técnicas. No mesmo balanço das referidas auditorias, o TCU citou três outros aspectos: modificação dos quantitativos (terraplanagem); alteração de especificações e/ou metodologias construtivas; e inclusão de novos serviços. Como conclui o próprio tribunal, essas deficiências do projeto básico resultaram em aumento de custo, levando à substituição de serviços essenciais à operação, e ao esgotamento do saldo contratual, com a necessidade de se contratar o remanescente da obra. Essas consequências, por sua vez, contribuíram para o aumento do prazo de conclusão dos trechos, com a necessidade de lançamento de novos editais e licitações, bem como da assinatura de numerosos termos aditivos aos contratos originais e repactuação dos mesmos.

Esses vícios de contratação foram observados também em outros trechos. No Relatório de Fiscalização de 2009 do TCU das obras do trecho Palmas (TO) – Uruaçu (GO), referente à Fiscalização nº 110/2009, foi constatado projeto executivo deficiente ou desatualizado. Semelhante registro foi feito no Relatório de Fiscalização de 2012 do TCU das obras do trecho Ouroverde (SP) – Estrela d’Oeste (SP), referente à Fiscalização nº 382/2012, que apontou projeto básico deficiente.

Desapropriações e reassentamento

A demora nos processos de desapropriação também afetou o ritmo de execução das obras da ferrovia. Tal problema, por exemplo, foi motivo de conversações entre o governo federal e o governo de Goiás em 2012. Esse contato resultou na assinatura de um Termo de Cooperação Técnica entre a VALEC e o governo de Goiás em agosto de 2012, com o objetivo de acelerar a conclusão da FNS em território goiano. O termo atribui ao governo goiano, dentre outros pontos, a responsabilidade: (i) pela interlocução junto ao Tribunal de Justiça de Goiás (TJ/GO) para acelerar trâmites cartoriais dos processos de desapropriação de áreas; (ii) de priorizar junto ao referido tribunal as ações judiciais referentes aos processos de desapropriação que eventualmente tenham sido repassados pela Justiça Federal às Varas de Fazenda Pública da Justiça Estadual; (iii) de atuar junto às prefeituras goianas cortadas pela ferrovia, para que estas auxiliem nas tratativas com os proprietários de terras a serem desapropriadas; e (iv) apresentar à VALEC sugestões quanto às ações de desapropriação e informar sobre o andamento das ações e providências sob sua responsabilidade.

Recursos Financeiros

Com a queda observada de arrecadação do governo federal a partir de 2015, resultado do agravamento da crise econômica enfrentada pelo país, o ritmo dos investimentos da União foi afetado negativamente, sofrendo restrições severas desde então. O orçamento da VALEC foi reduzido, fazendo com que a empresa priorizasse as obras mais importantes e de maior porte, como a conclusão da FNS. Ainda assim, houve uma redução no ritmo da liberação dos recursos orçamentários, bem como no cronograma de desembolsos, como ilustra declaração[18] feita por Bernardo Figueiredo, ex-diretor-geral da ANTT e ex-presidente da Empresa de Planejamento e Logística (EPL): “O projeto durante anos foi andando conforme a situação do orçamento, que não tinha nenhuma previsibilidade”. Exemplo do impacto negativo da restrição orçamentária foi a suspensão, em meados de 2016, de contratos que tratavam da importação de trilhos para os trechos em construção naquele ano, com a retomada desses contratos prevista apenas para 2017, o que teve impacto negativo sobre o andamento do empreendimento.

Outro aspecto relacionado aos recursos financeiros esteve ligado à atuação do TCU, em linha com a sua função de fiscalização de obras públicas, a qual, em última análise, visa à correção de desvios de custos e ao ajuste de projetos que apresentam qualidade deficiente. Ainda em 2008, o plano anual de fiscalizações de obras públicas do tribunal, denominado Fiscobras, listou a construção do trecho Aguiarnópolis (TO) – Palmas (TO) entre as obras com indícios de irregularidades graves (sobrepreço), com recomendação cautelar de valores, o que levou à paralisação das obras por parte das construtoras contratadas pela VALEC, com consequente impacto sobre o andamento do empreendimento.

O trecho em construção no Estado do Tocantins voltou a ser incluído na lista de obras com irregularidades no Fiscobras de 2010, com indícios de sobrepreço em contratos da ordem de 20%, e no Fiscobras de 2011. O trecho em construção no Estado de Goiás foi incluído no Fiscobras de 2014, com indícios de sobrepreço e com a recomendação, por parte do TCU, de retenção parcial de valores. No Fiscobras de 2015, a recomendação passara a ser de paralisação por conta dos indícios de irregularidades no trecho goiano, novamente por indícios de sobrepreço. Como resultado, em fevereiro de 2019, o TCU condenou os responsáveis pelas irregularidades a ressarcir à VALEC quantia superior a R$ 27 milhões, a ser atualizada monetariamente, pelo superfaturamento em trecho goiano da FNS.


[1] Ver http://www.valec.gov.br/ferrovias/ferrovia-norte-sul/a-ferrovia-norte-sul , consulta realizada em março de 2019.

[2] Ver http://www.biblioteca.presidencia.gov.br/presidencia/ex-presidentes/fernando-henrique-cardoso/publicacoes/programa-brasil-em-acao-2-anos, consultado em março de 2019.

[3] Criado em 2007, esse programa, quando da sua concepção, tinha por objetivo promover a retomada do planejamento e da execução de grandes obras de infraestrutura social, urbana, logística e energética do país.

[4] Estava prevista para Anápolis a construção de um Porto Seco – um terminal de cargas que seria usado por empresas exportadoras e importadoras para armazenar e despachar mercadorias.

[5] Ver notícia publicada em 22 de maio de 2015 e intitulada “Trecho da Ferrovia Norte-Sul não teve operações um ano após inauguração”, em http://g1.globo.com/goias/noticia/2015/05/trecho-da-ferrovia-norte-sul-nao-teve-operacoes-um-ano-apos-inauguracao.html.

[6] Criado pela Lei nº 8.031/1990, o PND tinha originalmente dentre os seus objetivos fundamentais a reordenação da posição estratégica do Estado na economia, transferindo à iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor público. Essa lei foi revogada pela Lei nº 9.491/1997, que também alterou procedimentos relativos ao PND.

[7] Lançado em 15 de agosto de 2012 pelo governo federal, o PIL tinha como objetivo ampliar a escala dos investimentos em infraestrutura rodoviária, ferroviária, hidroviária, portuária e aeroportuária no Brasil.

[8] O PPI foi criado por meio da Lei nº 13.334/2016, e se destinava a ampliar e fortalecer a interação entre o Estado e a iniciativa privada por meio da celebração de contratos de parceria para a execução de empreendimentos públicos de infraestrutura e de outras medidas de desestatização.

[9] De acordo com o noticiado pelo jornal O Estado de S. Paulo, em matéria intitulada “Leilões de pelo menos 11 projetos vão ficar para 2018”, de 26 de julho de 2017.

[10] Segundo a definição adotada pela ANTT, na Audiência Pública nº 007/2017, direito de passagem é a operação de uso compartilhado de infraestrutura ferroviária em que os trens de uma determinada concessionária (visitante) utilizam a via e o sistema de licenciamento (sinalização e comunicações) de outra concessionária (visitada), visando completar a operação de transporte.

[11] Lançado em novembro de 2017 pelo governo federal, o Programa Avançar foi criado com o objetivo de alavancar o setor de infraestrutura e promover investimentos no país, contando com um orçamento previsto de R$ 130 bilhões e priorizando cerca de 7 mil obras em diversas áreas.

[12] Além disso, o documento estabeleceu dois tipos de investimentos obrigatórios: investimentos com prazo determinado e investimentos condicionados à demanda, bem como as condições operacionais e as tarifas relacionadas ao direito de passagem nas concessões adjacentes, mediante assinatura de termos aditivos aos contratos existentes.

[13] Ver http://www.valec.gov.br/ferrovias/ferrovia-norte-sul, consulta realizada em 20 de março de 2019.

[14] Segundo noticiou o jornal Valor Econômico, em matéria do dia 10 de outubro de 2014, “VALEC prevê conclusão do trecho em 2015”, foram três os motivos apontados para justificar o aumento do orçamento de R$ 2,7 bilhões para R$ 4,25 bilhões: (i) celebração de termos aditivos aos contratos originais, que visavam a melhoria da qualidade da via e ajustes nas características da ferrovia, como redução de rampas e aperfeiçoamentos no traçado;  (ii) reajustes e atualizações monetárias previstos em contrato; e (iii) acréscimos para a execução de obras remanescentes nos lotes 3 e 5, que totalizaram R$ 202 milhões.

[15] Ver http://www.pac.gov.br/obra/5311, consultado em março de 2019.

[16] Em decorrência da não disponibilidade dos restos a pagar entre 2004 e 2009, a soma de R$ 10,1 bilhões está subestimada, devendo ser vista como um piso, com o valor pago total ficando mais próximo do montante orçado de R$ 13,6 bilhões.

[17] Ver http://g1.globo.com/goias/noticia/2012/08/ibama-embarga-trecho-da-ferrovia-norte-sul-em-rio-verde-goias.html. Consultado em março de 2019.

[18] Ver reportagem publicada na Revista Exame em 10 de agosto de 2017, intitulada “Corrupção e má gestão marcam a história da ferrovia Norte-Sul”.