Gestão Ambiental no Governo Federal - Relatório Completo

OS INVESTIMENTOS NO SEGMENTO DE GESTÃO AMBIENTAL NO GOVERNO FEDERAL

Este relatório avalia os empreendimentos do segmento[1] de gestão ambiental do Governo Federal, com base nos gastos com investimentos. Em termos orçamentários, os investimentos correspondem às despesas de capital com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização dessas últimas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.

A análise tem como referência os investimentos previstos, os quais correspondem aos valores constantes no orçamento federal, e os investimentos realizados, isto é, às despesas efetivamente realizadas ao longo de cada ano ou exercício fiscal. A referência primária são os projetos ou empreendimentos na área de gestão ambiental de todos os órgãos do Governo Federal. Os dados considerados são os dos orçamentos aprovados anualmente e estabelecidos em lei (Lei Orçamentária Anual – LOA) e os valores pagos ao longo dos exercícios fiscais de 2010 a 2018, com a análise se concentrando no período entre 2012 e 2018, para garantir a comparabilidade das informações.

Em 2012, foram identificados no orçamento do Governo Federal 197 empreendimentos que correspondem às ações[2] do executivo federal na área, número que passou para 119 em 2015. Desde então, o número de ações mostrou trajetória declinante a cada orçamento anual, tendo muitas delas sido finalizadas ou agregadas a novas ações de governo, chegando esse conjunto a 64 ações em 2018. O Gráfico 1 traz a evolução do número de ações na função gestão ambiental de 2012 a 2018, período para o qual é possível comparar os agregados.

Gráfico 1. Número de ações na função Gestão Ambiental, Governo Federal, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

Considerando o total orçado[3] anualmente para o conjunto de ações de gestão ambiental do Governo Federal, os investimentos previstos ficaram entre R$ 2,167 bilhões e R$ 5,691 bilhões, em valores correntes, entre 2012 e 2018, como ilustrado na Tabela 1 abaixo. Nesse período, o valor acumulado alcançou R$ 28,467 bilhões em sete anos de orçamento. Adicionalmente, com base nas informações compiladas na tabela, os investimentos previstos passaram do patamar médio anual de R$ 5,0 bilhões entre 2012 e 2015 para um patamar médio anual inferior a R$ 3,0 bilhões ao ano nos três anos seguintes.

A tabela também apresenta os valores investidos nas diversas ações na área de gestão ambiental, bem como os valores pagos de despesas pertencentes ao orçamento de exercícios anteriores e inscritos em restos a pagar (RAP) para o exercício corrente. Por fim, a quarta linha da tabela corresponde à soma dessas duas últimas rubricas, correspondendo ao pagamento ou investimento efetivo em determinado ano. Quanto ao valor pago, este se manteve acima de R$ 1,0 bilhão por ano durante todo o período em análise, alcançando em 2014 o valor máximo de R$ 1,547 bilhão. Em 2018, o valor gasto com investimentos no conjunto de ações foi de R$ 1,151 bilhão, pouco abaixo da média anual de R$ 1,266 bilhão apurada entre 2012 e 2017. Nos sete anos considerados, o total pago chegou a R$ 8,747 bilhões.

Finalmente, com respeito ao valor efetivamente pago, a média anual foi de R$ 2,797 bilhões entre 2012 e 2018, com os maiores desembolsos registrados em 2013 e 2014, enquanto que em 2018, foi apurado o menor valor do período recente, de R$ 1,951 bilhão, abaixo do patamar médio anual do período.

Tabela 1. Investimento orçado e realizado total em Gestão Ambiental, Governo Federal,
R$ bilhões a preços correntes, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

Ao se considerar os dados da Tabela 1 ajustados pela inflação do período, é possível observar a evolução real do valor investido – tanto previsto como efetivamente realizado – a cada ano. O Gráfico 2 apresenta a evolução desses valores a preços de dezembro de 2018. Com base em tais informações, observa-se uma redução, brevemente revertida na passagem de 2013 para 2014, do orçamento total de investimentos na área de gestão ambiental por parte do Governo Federal desde 2012. Entre aquele ano e o de 2018, último para o qual os valores já estão consolidados, a queda foi de 73,1% em termos reais, quando o valor orçado passou de R$ 8,1 bilhões para R$ 2,2 bilhões.

Do ponto de vista da despesa, isto é, do valor efetivamente investido, incluindo os restos a pagar, a trajetória também foi declinante, ainda que alguma recuperação também tenha sido observada entre 2013 e 2014. Tomando o período em estudo, as despesas com investimentos passaram de R$ 3,3 bilhões em 2012 para R$ 2,0 bilhões em 2018, sendo os dois valores expressos também a preços de dezembro de 2018. Nesse caso, a queda foi de 40,7% em termos reais, redução consideravelmente menor do que a observada para o caso do valor orçado, como apresentado anteriormente. No conjunto, porém, as duas rubricas – valor previsto e valor realizado – mostraram retração expressiva, reflexo, em alguma medida, do ajuste dos últimos anos feitos pelo Governo Federal no seu orçamento global de investimentos, o qual faz parte das chamadas despesas discricionárias e, portanto, sujeitas a cortes e contingenciamentos mais expressivos no contexto recente de forte crise econômica e fiscal.

Gráfico 2. Investimento orçado e realizado total em Gestão Ambiental, Governo Federal, 2012-2018, R$ bilhões a preços de dezembro de 2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

Para uma análise mais pormenorizada, as informações referentes aos investimentos orçados podem ser desagregadas por subfunção, a qual representa um nível de agregação imediatamente inferior à função (no presente caso, gestão ambiental), devendo evidenciar a natureza da atuação do governo. Com base na Tabela 2 a seguir, nota-se uma elevada concentração dos investimentos previstos na subfunção denominada “Recursos Hídricos”, que representou em média 97,3% de todo o orçamento anual previsto de investimentos em gestão ambiental.

Como resultado, os cinco projetos que apresentaram os maiores valores pagos no acumulado no período 2012-2018 na função são classificados na subfunção Recursos Hídricos. Do total investido em gestão ambiental, considerando apenas os valores pagos, os investimentos associados a esse conjunto de cinco projetos representaram 69,5% do total no período entre 2012 e 2018, indicando uma elevada concentração de desembolsos. Quando considerado o pagamento efetivo, isto é, os valores pagos somados aos restos a pagar, os investimentos nesses cinco projetos corresponderam a 56,2% do pagamento efetivo total do conjunto de ações em gestão ambiental no mesmo intervalo de tempo. Os referidos projetos são listados abaixo, com os respectivos códigos de identificação do Orçamento Federal:

  • Integração do Rio São Francisco com as Bacias dos Rios Jaguaribe, Piranhas-Açu e Apodi (Eixo Norte) (código 5900);
  • Implantação de Obras e Equipamentos para Oferta de Água – Plano Brasil sem Miséria (12QC);
  • Integração do Rio São Francisco com as Bacias do Nordeste Setentrional (Eixos Norte e Leste) (12EP);
  • Construção da Adutora do Canal do Sertão Alagoano – Delmiro Gouveia-AL (10CT); e
  • Integração das Bacias Hidrográficas do Estado do Ceará – Cinturão das Águas do Ceará (7L29).

Tabela 2. Distribuição do investimento orçado em Gestão Ambiental por Subfunção, Governo Federal, R$ milhões, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

O balanço entre o que foi previsto e o que foi efetivamente investido a cada ano é apresentado no Gráfico 3 a seguir, o qual traz o percentual de execução, referente a duas relações: (i) entre o valor pago e o orçado; e (ii) o valor pago acrescido dos restos a pagar e o valor orçado.

Gráfico 3. Percentual dos valores orçados efetivamente despendidos na função Gestão Ambiental por ano, Governo Federal, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

Como é possível notar, o valor investido a cada ano não superou os 60% do valor orçado, sendo 2012 o ano com menor percentual de execução (18,5%), ficando a média do período pouco acima de 34%. Apesar disso, a partir de 2015, esse percentual mostrou uma evolução crescente, chegando a 53,1% em 2018. De forma complementar, somando aos restos a pagar, o percentual de execução se eleva, chegando a 97,8% em 2017, com a média do período ficando próxima a 74%.

Com base nos valores orçados e despendidos, é possível estimar o número de meses de atraso por ano de empreendimento em andamento, para cada ação e para o conjunto total de ações no período analisado[4]. O Gráfico 4 traz a evolução desse indicador de atraso para o período de 2012 a 2018. Como ilustrado pelo gráfico, a queda do indicador é contínua, interrompida apenas pela estabilidade registrada na passagem de 2014 para 2015. Partindo de 53,1 meses de atraso por ano de empreendimento em execução em 2012, o indicador chegou a 29,9 meses ao final de 2018. A trajetória de 2015 até 2018 reflete, em grande medida, o aumento do percentual de execução (relação valor pago/valor orçado) observado no mesmo período, como apresentado no gráfico anterior. 

Gráfico 4. Meses de atraso por ano de empreendimento em execução, ações na função Gestão Ambiental, Governo Federal, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

Por fim, o Gráfico 5 traz a frequência relativa de ações por faixa de atraso acumulado entre 2012 e 2018. A maior parte das ações apresentou mais de 24 meses de atraso por ano de execução. Dentre as cinco ações, todas classificadas como projetos e listados anteriormente, com os maiores valores pagos acumulados entre 2012 e 2018, há uma grande dispersão quanto a este indicador. O projeto que apresentou o maior valor pago na soma dos sete anos, a Integração do Rio São Francisco com as Bacias dos Rios Jaguaribe, Piranhas-Açu e Apodi (Eixo Norte), fechou 2018 com um atraso estimado de 25,4 meses, enquanto que o projeto Implantação de Obras e Equipamentos para Oferta de Água – Plano Brasil sem Miséria, segundo em termos de investimentos acumulados, tinha um atraso de 30,9 meses em fins de 2018. Semelhante atraso (30,1 meses) foi estimado para o projeto de Integração do Rio São Francisco com as Bacias do Nordeste Setentrional (Eixos Norte e Leste) ao final do ano passado. Os dois outros projetos que concluem a lista dos cinco maiores em termos de valores pagos entre 2012 e 2018 apresentaram um atraso substancialmente menor, de 8,5 meses para a Construção da Adutora do Canal do Sertão Alagoano – Delmiro Gouveia-AL e de 8,4 meses para o projeto de Integração das Bacias Hidrográficas do Estado Ceará – Cinturão das Águas do Ceará.

Gráfico 5. Frequência relativa de empreendimentos por faixa de atraso acumulado, ações na função Gestão Ambiental, Governo Federal, 2018


Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

 

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Gestão Ambiental - Governo Federal - Dez-2018


[1] Ou função, a qual corresponde ao maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público. Reflete a competência institucional do órgão, como, por exemplo, cultura, educação, saúde, defesa, que guarda relação com os respectivos Ministérios, segundo a definição do Manual Técnico de Orçamento da União, 2019.

[2] Em termos orçamentários e segundo as definições apresentadas no Manual Técnico de Orçamento 2019 da União, as ações são operações das quais resultam produtos (bens ou serviços) que contribuem para atender ao objetivo de um programa, o qual, por sua vez, é orientado para a realização dos objetivos estratégicos definidos pelo Plano Plurianual (PPA) da União. As ações, conforme as suas características, podem ser classificadas como: (i) atividades, que envolvem operações que se realizam de modo contínuo e permanente, (ii) projetos, que envolvem operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo; e (iii) operações especiais, que correspondem a despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.

[3] Os valores orçados considerados na análise correspondem à chamada dotação atual, isto é, ao crédito autorizado na Lei Orçamentária Anual (dotação inicial) acrescido de créditos adicionais abertos ou deduzido de anulações de créditos ao longo do exercício.

[4] Optou-se por não incluir no cálculo desse indicador os restos a pagar. Tal escolha metodológica decorre dos seguintes pontos: (i) o fluxo anual dessa rubrica não guarda necessariamente relação com o valor orçado; e (ii) os valores anuais dos restos a pagar para cada ação podem variar consideravelmente ao longo do tempo, o que poderia influenciar o indicador de atraso em anos específicos.