Obstáculos e Propostas

Obstáculos: quais são e o que fazer para superá-los?

O bom desempenho das obras não depende apenas de um bom projeto. Quando as ações são malconduzidas pelos diversos atores envolvidos, elas podem comprometer o planejamento, criando imprevisibilidades que levam a atrasos e problemas de gestão financeira.

A partir da identificação dos principais entraves que comprometem o bom andamento das obras no Brasil, exemplificados nas análises dessa iniciativa, apresentamos as propostas do que fazer para melhorar essa situação, dando previsibilidade às obras e reduzindo o ciclo dos empreendimentos.

Essas propostas fazem parte da agenda de trabalho do Departamento da Indústria da Construção (Deconcic-Fiesp) e estão detalhadas no estudo “Responsabilidade com o Investimento – O problema da imprevisibilidade nas obras”, publicado em 2014 e atualizado no 12º ConstruBusiness – Congresso Brasileiro da Construção, em 2016.

Veja a seguir quais são esses obstáculos e conheça as propostas do Deconcic-Fiesp para superá-los:

Licenciamento ambiental

Criado para proteger o direito coletivo ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, o licenciamento ambiental no Brasil conta com uma sequência extensa e morosa para se obter as autorizações de construção e operação de estradas, usinas hidrelétricas, portos, aeroportos e outras instalações que impactam o meio ambiente. 

Seu processo acaba sendo lento, custoso e burocrático porque não há procedimentos e programas ambientais previamente definidos, nem o estabelecimento de prazos para as decisões dos agentes públicos.

Propostas:

  • Definir claramente a competência para licenciar os empreendimentos.
  • Definir claramente o conceito de "projeto de relevante interesse público", a partir de instâncias superiores de decisão, sobre o qual deverá ser emitida a licença ambiental para mitigação dos riscos ambientais.
  • Unificar as legislações nos diversos níveis de governo e qualificar os servidores.
  • Criar prazos preclusivos para a emissão de licenças ambientais nos moldes de licenças regulatórias e de aprovação de operações pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade).
  • Traçar uma linearidade no procedimento de licenciamento ambiental, de modo que não ocorram retrocessos.
  • Responsabilizar o agente público pela concessão de licenciamento dada de forma indevida ou morosa.
  • Promover a cultura de avaliação integrada, ou seja, sempre observando os impactos econômicos, sociais e ambientais da obra.
  • Introduzir o planejamento integrado.

Vícios de contratação

Os vícios de contratação são falhas originadas em estudos, projetos de engenharia, pré-qualificação dos licitantes e termos de referência mal elaborados, que podem levar a distorções nos preços ou até inviabilizar a execução das obras.

Atualmente, muitas contratações para elaboração de projetos são feitas com baixas exigências técnicas, preços incompatíveis com o escopo contratado e prazos inadequados. Essa situação aumenta as chances de impasses e paralisações dos empreendimentos.

Propostas:

  • Modernizar a Lei de Licitações (Lei nº 8.666/1993).
  • Adotar com maior amplitude procedimentos de pré-qualificação aos licitantes efetivamente aptos.
  • Contratação de estudos e projetos de engenharia de qualidade, com prazos adequados e remuneração compatível com o escopo do trabalho.
  • Julgar as licitações por técnica-preço, prestigiando as soluções técnicas.
  • Adotar seguro de obras mais robusto, com possibilidade de substituição do contratado por seguradora.
  • Adoção efetiva de cadastro de inadimplentes e empresas inidôneas.
  • O responsável pela boa contratação é o contratante. Sem planejamento, não existe coordenação de atividades, o que resultará em atrasos e custos não programados.
  • Exigir a apresentação de projetos com a respectiva Anotação de Responsabilidade Técnica dos profissionais que executam e realizam a revisão do orçamento, comparando informações de projeto, memoriais, orçamento e cronogramas físico e financeiro.

Desapropriação e reassentamento

Muitas obras de infraestrutura e desenvolvimento urbano requerem terrenos ocupados. Como essas obras têm utilidade pública ou interesse social, o Estado pode realizar a desapropriação mediante justa indenização.

Apesar de haver legislação consolidada, esse processo é moroso e gera muitos questionamentos judiciais quanto à utilidade pública ou interesse social alegados, aos valores de indenização e a outros direitos da população afetada. Os eventuais embargos podem durar anos, causando atrasos de dimensões imprevisíveis nas obras, além de prejuízos financeiros às empresas contratadas e ao próprio interesse da população.

Propostas:

  • Estabelecer prazo a todos os atores envolvidos.
  • Criar varas e câmaras de julgamento especializadas na matéria no Tribunal de Justiça, bem como qualificá-las adequadamente para dar velocidade aos processos.
  • Exigir redução do tempo de tramitação dos processos judiciais.
  • Adotar disciplina mais clara sobre critérios para a imissão provisória na posse de imóveis necessários aos projetos de infraestrutura.
  • Criar disciplina legal que possibilite a consignação do pagamento de indenização em juízo para os imóveis cuja propriedade tem registro duvidoso.
  • Compartilhamento adequado do risco de desapropriação em contrato, atribuindo ao poder público os riscos e incertezas não gerenciáveis pelo contratado.
  • Introduzir o planejamento integrado.

Agentes de fiscalização e controle

Por envolver projetos de utilidade pública, as obras de infraestrutura econômica e de desenvolvimento urbano estão sujeitas a diversas instâncias de controle e agentes de fiscalização. Necessárias para se obter a transparência e a probidade na gestão pública, essas atividades são realizadas por uma série de agentes com poderes amplos e diversos, constituindo por vezes graves dificuldades no andamento das obras.

Devido a desarticulação desses atores e a possibilidade de paralisação da obra a qualquer momento, muitas vezes sem a devida avaliação dos efeitos negativos de medida tão drástica, podem ocorrer atrasos muitas vezes desnecessários e imprevisibilidade à execução das obras. A suspensão indevida ou antecipada acaba impondo custos inesperados à construtora, com cessação dos fluxos financeiros, descontinuidade de contratos e prejuízos irrecuperáveis.

Propostas:

  • Estabelecer prazos para recursos e definir área de atuação de cada agente, evitando sobreposição de funções.
  • Atribuir responsabilidade pessoal aos agentes públicos, nos aspectos penal, civil e administrativo, por descumprimento de qualquer disposição do ordenamento jurídico.
  • Delimitar a função do Tribunal de Contas da União (TCU) para aprovações de contas anuais e denúncias e representações, revogando sua atuação em aprovações prévias de projetos de infraestrutura.
  • Reduzir a ingerência dos agentes de fiscalização em cada fase da obra.
  • Estabelecer garantias ao gestor do contrato para tomada de decisões em prol da rápida e eficiente execução do projeto, salvo nos casos em que afronte jurisprudência ou que haja evidência de má-fé.
  • Exigir articulação de atuação dos agentes de fiscalização dentro de um cronograma preestabelecido em relação às obras de caráter estratégico.
  • Responsabilizar agentes por impugnação/interrupção de obra ou negativa de licenças de forma indevida.
  • Promover a cultura de avaliação integrada, ou seja, sempre tomando em conjunto os impactos econômicos, sociais e ambientais da obra.

Gestão pública

Os atos públicos que envolvem as obras, assim como a insegurança jurídica dos responsáveis pelos contratos, podem provocar morosidade e imprevisibilidades no ciclo de obras. O agente público pode aprovar uma obra, autorização, licença ou pagamento, e, posteriormente, sua decisão pode ser questionada por outro agente público de controle, cujo poder se sobrepõe ao do responsável pela gestão.

No limite, o agente público pode ter que responder com seu patrimônio pessoal por eventuais danos alegados por outra esfera decisória ou de controle. A pressão sobre sua ação é clara, muitas vezes levando ao impasse e à indecisão. Isso impõe prejuízos irrecuperáveis às empresas e, novamente, põe em segundo plano o interesse social ou a utilidade pública dos empreendimentos públicos que são objeto das decisões.

As decisões técnicas também são comprometidas pela má alocação de talentos no setor público. As estruturas de cargos e salários privilegiam em termos de remuneração as atividades de fiscalização em detrimento dos cargos de planejamento e gestão. Isso induz mão de obra mais qualificada a concursos para cargos de fiscalização e alimenta a carência de mão de obra qualificada nas áreas de planejamento e gestão.

Propostas:

  • Qualificar servidores e alocar os funcionários de acordo com suas qualificações, priorizando os cargos de planejamento e gestão.
  • Priorizar as ações do TCU para fiscalização da governança e gestão pública.
  • Exigir metas e instituir política de meritocracia, com ampliação da remuneração mediante desempenho.
  • Responsabilizar os agentes por ações que venham a comprometer o bom andamento das obras e o interesse público.
  • Adotar, quando possível, seguro para agentes públicos, evitando que o segurado responda processos com seu patrimônio pessoal em casos de comprovada boa-fé.
  • Regulamentar o Conselho de Gestão Fiscal, previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no 101/2000).

Recursos financeiros

Há fatores econômicos e administrativos que afetam o bom desempenho das obras e levam a aumento de custos, comprometendo o planejamento e o retorno das empresas. A falta de garantias às construtoras e a má gestão financeira dos contratantes de obras pode interferir de forma decisiva nos fluxos financeiros, comprometendo a capacidade de pagamento dos contratos em andamento.

A falta de recursos orçamentários e financeiros leva à interrupção de obras por falta de pagamento. Além de impor prejuízos às empresas, com perdas de receitas e custos por paralisação, a interrupção de obras leva a questionamentos administrativos e judiciais sobre perdas econômico-financeiras, que podem se estender por anos, gerando incertezas para as empresas, para o poder público e para a sociedade.

Propostas:

  • Garantir pagamentos e financiamentos nos prazos estabelecidos.
  • Reduzir o número de etapas e agentes.
  • Criação de projetos prioritários, que não são sujeitos ao contingenciamento de recursos públicos.
  • Avanços em relação ao orçamento impositivo nos investimentos em desenvolvimento urbano e infraestrutura econômica.
  • Definir procedimento claro e linear para pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro.
  • Melhoria nos procedimentos alternativos de solução de conflito e adoção de dispute boards em contratos públicos.

Burocracia e segurança jurídica

Após a contratação de uma obra, o excesso de burocracia pode impor atrasos e custos irrecuperáveis às empresas. Essa burocracia diz respeito ao cumprimento de todas as normas e procedimentos estabelecidos por lei, regulamentos e portarias. As exigências variam conforme a cidade, de acordo com cada código de obras, padrões administrativos e exigências de segurança de cada prefeitura. 

Os poderes de diferentes esferas de governo e órgãos de fiscalização se sobrepõem, criando processos lentos e complexos que ocupam tempo e talento dos gestores. O excesso de burocracia tem impactos negativos sobre a produtividade das empresas, ao mesmo tempo em que encarece obras e serviços.

Além disso, a insegurança jurídica e a complexidade dos processos causam grande confusão e dificuldades no tratamento de temas específicos, cujo arcabouço legal acaba fragmentado em muitos instrumentos.

Propostas:

  • Modernizar a Lei de Licitações (Lei nº 8.666/1993), afastando pontos confusos da atual legislação.
  • Informatizar processos e eliminar etapas não necessárias.
  • Padronizar e simplificar procedimentos de cada órgão interveniente no empreendimento, dentro de um cronograma preestabelecido, em relação aos projetos de caráter estratégico.
  • Vetar as chamadas “leis ônibus”, com vários assuntos num único documento.
  • Cumprir o estabelecido nos contratos.

Concessionárias de serviços públicos

A execução de obras de edificações e de infraestrutura requer a cooperação das empresas concessionárias de serviços públicos, para deslocamentos e ajustes nas redes de energia elétrica, gás, telecomunicações, água e esgoto. Como isso representa uma atividade fora do cotidiano dessas empresas, há morosidade e desarticulação nas ações necessárias para preparar o terreno para a obra e também para entregar o empreendimento pronto.

Além dos atrasos, outro aspecto desse problema é a descentralização das ações necessárias para a readequação dos serviços de utilidade pública. Cada questão deve ser tratada separadamente em cada uma das concessionárias, o que, nas grandes cidades, pode facilmente envolver diálogos separados com mais de sete agentes diferentes. Cada agente possui prazos e processos próprios de negociação para readequar a rede, causando um problema grave de coordenação e custo elevado de articulação dessas ações.

Propostas:

  • Estabelecer prazos para as atividades necessárias por parte das concessionárias de serviços públicos.
  • Estabelecer responsabilidade solidária do contratante ou poder concedente junto às providências necessárias para a adequação das redes das concessionárias.
  • Responsabilizar as concessionárias de serviços públicos pelo atendimento inadequado às obras públicas de caráter estratégico ou de interesse público.
  • Melhorar a estrutura das agências reguladoras, permitindo o efetivo acompanhamento e fiscalização das atividades das concessionárias.
  • Introduzir o planejamento integrado.