Rodoanel Norte - Relatório Completo

O empreendimento

O Trecho Norte do Rodoanel Mário Covas (Rodovia SP-21) é um caso emblemático de obra em atraso que reúne um conjunto amplo de problemas de andamento do empreendimento. Esse trecho é a parte final do anel rodoviário de 180 km de extensão na região metropolitana de São Paulo, que interliga as principais rodovias que cruzam o estado de São Paulo: Anchieta (SP-150), Imigrantes (SP-160), Ayrton Senna (SP-70), Dutra (BR-116/SP-60), Fernão Dias (BR-381), Bandeirantes (SP-348), Anhanguera (SP-330), Castello Branco (SP-280), Raposo Tavares (SP-270) e Régis Bittencourt (BR-116). O principal objetivo do empreendimento é permitir que o fluxo de veículos dessas estradas não passe dentro dos municípios da região, eliminando o trânsito de passagem, que é causa de congestionamentos, reduzindo o tempo de percurso de passageiros e de cargas.

O empreendimento foi dividido em quatro trechos (Oeste, Sul, Leste e Norte) executados em etapas consecutivas. A primeira etapa da rodovia (Trecho Oeste), com extensão de 32 quilômetros, foi iniciada em 1998 e inaugurada em outubro de 2002. As obras do Trecho Sul tiveram início em maio de 2007 e seus 57 quilômetros foram postos em operação em setembro de 2010. As obras do Trecho Leste tiveram início em agosto de 2011 e o total de sua extensão de 43,5 quilômetros foi inaugurado até junho de 2015.

O Trecho Norte, com extensão de 44 quilômetros no seu eixo principal, passará pelos municípios de São Paulo, Arujá e Guarulhos e vai interligar os Trechos Oeste ao Leste do Rodoanel, unindo os sistemas rodoviários Ayrton Senna-Dutra e Anhanguera-Bandeirantes, com interligação de 3,6 quilômetros para o Aeroporto Internacional de Guarulhos. O Rodoanel Norte é financiado pelos governos do estado de São Paulo e federal, e conta também com financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) no valor de US$ 1,148 bilhão, cerca de R$ 2,0 bilhões à época, para a execução das obras.

Cronologia

Esse segmento da rodovia recebeu dotações orçamentárias para elaboração de estudos e projetos de engenharia e do relatório de impactos socioeconômicos e ambientais desde 2010, ano em que deveria ter sido iniciado o processo de licitação. Contudo, a licitação foi realizada apenas em dezembro de 2012, em razão de sucessivas alterações no edital e questionamentos de concorrentes e órgão de auditoria. As obras foram licitadas em seis lotes e tiveram valor global de R$ 3,9 bilhões, representando um desconto de 23% em relação ao valor de referência da licitação (R$ 5,1 bilhões).

Na ocasião, o custo total estimado do empreendimento, incluindo, além da execução das obras, a fase de projeto, desapropriações, reassentamentos, compensações ambientais e outras despesas, era de R$ 6,51 bilhões, com o Tesouro do Estado de São Paulo assumindo R$ 2,79 bilhões, o governo federal, R$ 1,72 bilhão, e o valor restante correspondendo ao financiamento do BID. Com o desconto obtido pelo Governo do Estado quando da licitação das obras, a estimativa em fevereiro de 2013 era de que o Trecho Norte do Rodoanel custasse R$ 5,6 bilhões.

As obras tiveram início em março de 2013, com previsão de entrega em 36 meses, ou seja, em março de 2016. Desde seu início, contudo, sofreram grandes e sucessivos atrasos decorrentes de vários fatores. Em meados de 2016, menos de 50% das obras haviam sido concluídas e o prazo de entrega foi reprogramado para março de 2018.

Os lotes 4 e 6 do Rodoanel Norte tiveram seu início retardado por conta de atrasos nos processos de desapropriação na Justiça. O caso do lote 6 é mais grave, pois, em meados de 2016, apenas 27% das obras haviam sido concluídas. Os lotes 3 e 5 sofreram atrasos por que as escavações de túneis resultaram mais difíceis que as previstas nos projetos iniciais de engenharia. Além disso, as obras no lote 5 também foram atrasadas pelo desabamento, ocorrido no dia 06 de dezembro de 2014, de um dos sete túneis duplos previstos ao longo de todo o trecho. Tal incidente implicou na reformulação do projeto, em um custo adicional estimado em R$ 39 milhões e em novas desapropriações.

Até junho de 2016, apenas 35% e 44% das obras haviam sido concluídas. No caso do lote 1, as empresas vencedoras da licitação encontraram situações financeiras adversas em 2015, e até meados deste ano somente 38% das obras estavam concluídas. Mesmo no caso do lote 2, que não sofreu diretamente com problemas judiciais ou de engenharia, as obras estavam atrasadas, visto que, três meses após o prazo inicial de entrega, pouco mais de dois terços haviam sido concluídos, segundo informações da empresa Desenvolvimento Rodoviário S.A. (Dersa)[1].

Em relação ao custo total da obra, em outubro de 2015, segundo informações da Dersa, o valor já chegava a R$ 6,9 bilhões, sendo R$ 2,8 bilhões do Tesouro estadual, R$ 2,1 bilhões do financiamento do Estado junto ao BID e R$ 2,05 bilhões provenientes do convênio com o governo federal. Em fins de 2016, a Dersa estimava um aumento de R$ 157,7 milhões, acertado por meio de aditivos contratuais em 4 dos 6 lotes, no custo das obras do Rodoanel, resultado, segundo ainda a empresa, da demora nas desapropriações de imóveis. Em fevereiro de 2017, dois novos aditivos foram assinados pela Dersa, levando a um aumento adicional de R$ 77,2 milhões no custo das obras. Assim, em junho de 2017, o investimento total alcançava R$ 8,1 bilhões, já considerando as obras (R$ 4,3 bilhões), compensações ambientais, desapropriações, interferências, projetos, supervisão, gerenciamento, comunicação e obras complementares de acordo com números da Dersa. Em outubro de 2017, o orçamento total já era de R$ 9,7 bilhões segundo o então presidente da Dersa, Laurence Casagrande Lourenço[2], sendo R$ 4,5 bilhões referentes às obras civis, totalizando um reajuste de R$ 586 milhões frente ao originalmente previsto para a etapa de obras do Trecho Norte do Rodoanel. Dessa forma, o orçamento total previsto no final de 2017 já superava em R$ 3,2 bilhões o orçamento inicial de R$ 6,51 bilhões.

Em fins de 2016, a expectativa do Governo do Estado de São Paulo era de que o Trecho Norte fosse entregue em 18 meses, isto é, em meados de 2018. Em março de 2017, o cronograma apontava março de 2018 como data de entrega. Em junho do mesmo ano, o cronograma com o qual a Dersa trabalhava já havia sido atualizado, inclusive com a entrega definida em duas etapas: (i) em março de 2018 deveria ser entregue a primeira etapa do Trecho Norte, entre a Avenida Raimundo Pereira de Magalhães e a Rodovia Fernão Dias, e (ii) em agosto de 2018, a segunda etapa, correspondendo à ligação entre a Rodovia Fernão Dias e a via Dutra, além da ligação até o Aeroporto Internacional de Guarulhos. Em janeiro de 2018, o Governo anunciou um novo cronograma de conclusão, segundo o qual a entrega da primeira etapa passou de março para julho de 2018, enquanto que a data da inauguração da segunda etapa passou de agosto para dezembro do mesmo ano. Com isso, o atraso previsto alcança quase três anos em relação à data prevista quando do início das obras, de março de 2016.

Vale ainda destacar que em 06 de outubro de 2017, o governo estadual lançou, dentro da 4ª Etapa do Programa de Concessões Rodoviárias, o edital de concessão do Trecho Norte com lance mínimo do leilão de R$ 462,4 milhões e prazo de concessão de 30 anos. De acordo com a Agência de Transportes do Estado de São Paulo (Artesp), o concessionário deverá investir ao longo dos 30 anos R$ 804 milhões, sendo R$ 241 milhões em conservação e R$ 286 milhões em ações socioambientais. O grupo EcoRodovias foi o vencedor do leilão, realizado em 10 de janeiro de 2018, ao oferecer R$ 883 milhões de outorga para operar e manter o Trecho Norte do Rodoanel.

Para concluir a cronologia do empreendimento até a data de elaboração dessa análise (julho de 2018), cabe fazer um breve registro do histórico de investigações relacionadas à implantação do Trecho Norte. Em fevereiro de 2016, a Polícia Federal (PF) em São Paulo abriu inquérito para investigar uma suspeita de superfaturamento dos serviços de terraplenagem e de fraude à licitação das obras contratadas pela Dersa do Trecho Norte do Rodoanel a partir de uma denúncia feita por um ex-funcionário terceirizado da estatal. Em março do mesmo ano, o Ministério Público Federal (MPF) se envolveu na investigação e intimou a Dersa a enviar cópias de todos os contratos e aditivos relacionados às obras.

Na ocasião, o foco da suspeita era a elevação dos custos de terraplenagem da construção, de pelo menos R$ 170 milhões, a qual teria sido supostamente autorizada pela Dersa para beneficiar empreiteiras envolvidas com as obras. Segundo manifestação feita pela Dersa à época, não houve qualquer favorecimento e o aumento de custo se deveu à inclusão de novos serviços não previstos no projeto básico. No mês seguinte, o questionamento sobre tal suspeita partiu do Tribunal de Contas do Estado (TCE-SP), inclusive com pedido de esclarecimento à Dersa a respeito de uma série de modificações feitas na quantidade de serviços que estavam previstos no projeto básico da obra. No mesmo mês de abril, o inquérito da PF sobre os custos com terraplenagem foi reforçado pela investigação própria iniciada pelo BID, visto que o empreendimento conta com recursos do banco.

Como a obra recebe também recursos do governo federal, ela está igualmente sujeita à fiscalização do Tribunal de Contas da União (TCU). Assim, em maio de 2018 foi divulgado o resultado da auditoria, concluída em agosto de 2017, das contas do lote 2, a qual reuniu indícios de superfaturamento de R$ 55,6 milhões nos pagamentos feitos pela Dersa à OAS, empreiteira responsável pela execução das obras do referido lote. Com a evolução do inquérito da PF, a investigação de superfaturamento das obras do Trecho Norte do Rodoanel se ampliou e passou também para a esfera da força-tarefa da Operação Lava Jato, a qual deflagrou uma operação específica em 21 de junho de 2018. Na ocasião, o MPF afirmou que estavam sendo investigados os crimes de corrupção, organização criminosa, fraude à licitação, crime contra a ordem econômica e de desvio de verbas públicas.

Como resposta à essa operação, a Dersa e o Governo de São Paulo se manifestaram e afirmaram que “são os maiores interessados acerca do andamento do processo. Havendo qualquer eventual prejuízo ao erário público, o Estado adotará as medidas cabíveis, como já agiu em outras ocasiões”.

Andamento das obras e fatos relevantes

É possível visualizar o andamento dos projetos e o surgimento dos atrasos por meio da evolução das metas físicas que constam na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LOA) do Estado de São Paulo de 2010 a 2018. A Tabela 1 traz as metas físicas da execução das obras do Rodoanel – Trecho Norte (Projeto 2283 da LOA[3]), a qual faz parte do Programa 1611, intitulado “Transposição Rodoferroviária da Região Metropolitana de São Paulo”, cujo objetivo é construir o Rodoanel Mário Covas e o Ferroanel no entorno da Região Metropolitana de São Paulo (RMSP).

Tabela 1. Meta física da Lei Orçamentária Anual – Execução das Obras do Rodoanel - Trecho Norte, 2010-2018

Fonte: Lei Orçamentária Anual (LOA) do Estado de São Paulo. *O indicador de andamento das obras é definido como a meta acumulada na LOA até o período em percentual, descontados 100%. Se a meta acumulada ultrapassa 100%, sabe-se que a obra já ultrapassou o tempo de entrega previsto nas LOA anteriores. Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

A segunda coluna da tabela traz a meta anual da LOA, que é a porcentagem esperada da execução física das obras. Essa meta é base para definir os valores orçados das obras para cada ano e ela é revista a cada LOA. A terceira coluna traz a meta física acumulada nas sucessivas LOA, de 2010 a 2018, as quais devem ser aprovadas pela Assembleia Legislativa até o final do ano anterior ao de referência. O valor de 2011, por exemplo, equivale à soma da meta de 2010 com a de 2011 e o valor de 2012, à soma da meta acumulada até 2011 e a meta de 2012.

Esse dado indica que, do ponto de vista do planejamento público, quando a obra foi efetivamente licitada (em dezembro de 2012), cerca de 30% dela já deveria estar pronta. Em outros termos, a obra, de fato, já partiu com um atraso de quase três anos. Após a licitação, o contrato previa a conclusão em março de 2016. Contudo, a LOA de 2016, aprovada ao final de 2015, já acumulava metas de 153,1% da obra executadas até o final de 2016, indicando um atraso de 53,1%, no mínimo. A LOA para 2018, aprovada em janeiro de 2018, assumiu uma meta que implica um atraso de 85,9%. Ou seja, em vez de 36 meses, já se admite que, no mínimo, a obra irá demorar 67 meses. Isso aponta para uma conclusão para outubro de 2018. Considerando o atraso na licitação, que foi de quase três anos, pode-se falar em cerca de oito de anos para a execução dos 44 quilômetros de rodovia – um avanço de aproximadamente 5.400 metros por ano. Uma obra cujo ciclo poderia ser de menos de 48 meses, incluindo a licitação, vai demorar quase o dobro – isso se não houver novos atrasos.

O estudo “Responsabilidade com o Investimento – O problema da imprevisibilidade nas obras”, realizado pelo Deconcic-Fiesp em 2014 e atualizado no caderno técnico do 12º ConstruBusiness – Congresso Brasileiro da Construção em 2016, identificou um conjunto de obstáculos que respondem pelos atrasos observados em diversos empreendimentos por todo o país. Estes obstáculos foram agrupados em 8 diferentes temas. Dessa forma, é possível destacar os principais fatores responsáveis pelo descumprimento dos prazos de conclusão das obras de implantação do Trecho Norte do Rodoanel, alguns já destacados anteriormente:

Licenciamento ambiental

Em abril de 2011, a expectativa da Dersa era de que a Licença Ambiental Prévia fosse concedida até final de maio daquele ano, após ter protocolado em setembro do ano anterior junto à Secretaria do Meio Ambiente o Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental (EIA/Rima). A Licença Prévia foi obtida em fins de junho de 2011, mas a Licença de Instalação para os trechos considerados prioritários da obra foi obtida apenas em fevereiro de 2013.

Vícios de contratação

Como já mencionado, os lotes 3 e 5 sofreram atrasos por conta de escavações de túneis que se mostraram mais difíceis do que o previsto pelos projetos originais de engenharia. As obras do lote 2 também enfrentaram problemas dessa natureza, retardando o andamento do empreendimento. No seu conjunto, tais eventos relacionados à fase de projeto se enquadram nos chamados vício de contratação.

Desapropriações e reassentamentos

Em diversas ocasiões, o Governo do Estado, por meio da Dersa, justificou a revisão do cronograma de conclusão das obras do Trecho Norte pela demora das desapropriações. Em outubro de 2016, por exemplo, segundo balanço feito pela Dersa, cerca de 95% das desapropriações do Trecho Norte do Rodoanel tinham ocorrido pela via judicial, o que afetou o planejamento inicial e sujeitou o empreendimento ao prazo de evolução destas ações e seus respectivos recursos.

Além disso, o custo com as desapropriações foi crescente. Originalmente orçado em R$ 494,7 milhões, esse valor passou para R$ 720,0 milhões e, por conta das disputas judiciais, chegou a R$ 2,5 bilhões, segundo noticiado em novembro de 2017[4].

Cabe ainda registrar que em 2016 já estava em andamento uma investigação por parte do Ministério Público Estadual (MPE) para apurar a atuação de uma quadrilha, por meio de uma ação coordenada no município de Guarulhos, para superfaturar o valor das desapropriações dos imóveis em mais de 100% do valor devido. Com base na discrepância dos valores envolvidos, a própria Dersa solicitou providências à época, o que contribuiu para as investigações.

Recursos financeiros

Além da imprevisibilidade de prazo do ciclo, há também incertezas com relação aos valores das obras. Até o final de 2017, já se havia gasto R$ 6,494 bilhões no total do empreendimento do Trecho Norte do Rodoanel, um valor que corresponde a apenas 55,2% dos valores de orçamento previstos nas Leis de Orçamento Anual de 2010 até 2017.

Além disso, com a queda na arrecadação do Governo do Estado a partir de 2015 – resultado do agravamento da crise econômica enfrentada pelo país – o ritmo dos investimentos estaduais foi afetado, com impactos negativos sobre o andamento das obras em diversos setores, inclusive o de transportes, o que se refletiu no ritmo dos gastos do Governo com as obras do Trecho Norte do Rodoanel. Por fim, o Governo do Estado alegou em diversas ocasiões que o atraso nos repasses do governo federal para a obra também acabou por comprometer o seu devido andamento.


[1] Ver matéria “Dersa ameaça romper contrato do Rodoanel Norte após paralisação”, publicada no jornal O Estado de S. Paulo em 03 de junho de 2016.
[2] Segundo matéria publicada pelo jornal O Estado de S. Paulo em 06 de outubro de 2017 intitulada “Com 5 pedágios, Alckmin lança edital de concessão do Rodoanel Norte”.
[3] A descrição do referido projeto na Lei orçamentária é: execução de estudos ambientais (Estudo de Impacto Ambiental/Relatório de Impacto Ambiental – EIA/RIMA), apoiando as desapropriações/reassentamentos, remoção de interferências, acompanhamento do projeto executivo e execução de obras.
[4] Ver artigo publicado na edição de 03 de novembro de 2017 do jornal O Estado de S. Paulo, “Obra viária mais cara de SP, Rodoanel deve ser concluído com custo de R$ 26 bi”.