Saneamento - Governo Federal - Relatório Completo

OS INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO DO GOVERNO FEDERAL

Este documento avalia os empreendimentos do segmento[1] de saneamento do Governo Federal, com base nos gastos com investimentos. Em termos orçamentários, os investimentos correspondem às despesas de capital com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização dessas últimas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.

A análise terá como base os investimentos previstos, os quais correspondem aos valores constantes no orçamento federal, e os investimentos realizados, isto é, às despesas efetivamente realizadas ao longo de cada ano ou exercício fiscal. A referência primária são os projetos ou empreendimentos na área de saneamento de todos os órgãos do Governo Federal. Os dados considerados são os dos orçamentos aprovados anualmente estabelecidos na Lei Orçamentária Anual (LOA) e os valores pagos ao longo dos exercícios fiscais de 2010 a 2018[2], com a análise se concentrando no período entre 2012 e 2018, para garantir a comparabilidade das informações.

Em 2012, foram identificados no orçamento do Governo Federal 13 empreendimentos que correspondem às ações[3] do executivo federal na área, número que passou para 14 em 2015. Desde então, o número de ações mostra trajetória declinante a cada orçamento anual, tendo muitas delas sido finalizadas ou agregadas a novas ações de governo. O Gráfico 1 traz o número de ações na função saneamento de 2012 a 2018, período para o qual é possível comparar os agregados.

Gráfico 1. Número de ações na função Saneamento, Governo Federal, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

Considerando o total orçado[4] anualmente para o conjunto de ações referente à função ou segmento de saneamento do Governo Federal, os investimentos previstos ficaram entre R$ 620 milhões e R$ 4,318 bilhões, em valores correntes, entre 2012 e 2018, como ilustrado na Tabela 1 abaixo. Nesse período, o valor acumulado alcançou R$ 14,861 bilhões em sete anos de orçamento.

A tabela também traz os valores pagos ou investidos nas diversas ações na área de saneamento, bem como os valores pagos de despesas pertencentes ao orçamento de exercícios anteriores e inscritos em restos a pagar (RAP) para o exercício corrente. Por fim, a última linha da tabela corresponde à soma dessas duas rubricas, correspondendo ao pagamento ou investimento efetivo em determinado ano. Como é possível observar com base nas informações da Tabela 1, o montante dos investimentos previstos declinou a cada ano até 2016, com uma recuperação nos dois anos seguintes. Quanto ao valor pago, houve um declínio anual entre 2012 e 2015, com crescimento em 2016 e 2017. Até a data de referência de 24 de outubro, o valor pago em 2018 se encontrava em patamar historicamente baixo. Finalmente, com respeito ao valor efetivamente pago ou investido, a trajetória foi distinta, com expansão entre 2012 e 2014, resultado do crescimento dos restos a pagar. Em 2017, o valor efetivamente despendido atingiu o patamar mais elevado do período, declinando desde então. Adicionalmente, vale notar que o montante orçado para 2018 ficou abaixo do nível médio apurado entre 2012 e 2015 e pouco acima, em valores correntes, do orçado em 2017.

Tabela 1. Investimento orçado e realizado total em Saneamento, Governo Federal, R$ bilhões a preços correntes, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Valor pago e restos a pagar (RAP) com base em dados disponíveis até 24 de outubro de 2018.

Ao se considerar os dados da Tabela 1 ajustados pela inflação do período, é possível observar a evolução real do valor investido – tanto previsto como efetivamente realizado – a cada ano. O Gráfico 2 apresenta a evolução desses valores a preços do último mês de outubro. Com base em tais informações, nota-se a cada ano o declínio do orçamento total de investimentos na área de saneamento por parte do Governo Federal, com redução da ordem de 85,0% em termos reais na comparação entre o montante orçado em 2012 e em 2018, quando valor orçado passou de R$ 6,118 bilhões para apenas R$ 920 milhões. Ainda na comparação com 2012, o investimento previsto em 2017 foi 84,7% menor, com base nos valores ajustados pela inflação.

Do ponto de vista da despesa, isto é, do valor efetivamente investido, incluindo os restos a pagar, a trajetória também é declinante, ainda que alguma recuperação tenha sido observada em 2016 em relação ao ano anterior. Tomando o período em estudo, as despesas com investimentos passaram de R$ 2,214 bilhões em 2012 para R$ 1,449 bilhão em 2017, último ano para o qual os dados anuais estão consolidados, sendo os dois valores expressos a preços de outubro de 2018. Nesse caso, a queda foi de 34,6% em termos reais, redução consideravelmente menor do que a observada para o caso do valor orçado, como apresentado anteriormente. No conjunto, porém, as duas rubricas – valor previsto e valor realizado – mostraram retração expressiva, resultado, em larga medida, do ajuste dos últimos anos feitos pelo Governo Federal no seu orçamento global de investimentos, o qual faz parte das chamadas despesas discricionárias e, portanto, sujeitas a cortes e contingenciamentos mais expressivos no ambiente recente de forte crise econômica e fiscal.

Gráfico 2. Investimento orçado e realizado total em Saneamento, Governo Federal, 2012-2018, R$ bilhões a preços de outubro de 2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Valor pago e restos a pagar (RAP) atualizados até 24 de outubro de 2018.

Vale destacar que em termos dos valores orçados em investimentos, o Ministério das Cidades concentrou a quase totalidade dos valores anuais no período em análise, respondendo por quase 94% em média do valor total previsto anualmente para o conjunto de ações na área de saneamento, como mostra a Tabela 2 a seguir.

Tabela 2. Distribuição do investimento orçado em Saneamento por unidade orçamentária e por programa, Governo Federal, R$ milhões, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

O montante do investimento de fato realizado é dado, como já mencionado, pelo valor efetivamente pago, o qual pode ser inferior ou superior ao valor orçado em um ano específico, visto que incluem os restos a pagar (RAP) – despesas previstas em orçamentos de anos anteriores e não realizadas nos respectivos anos. O balanço entre o que foi previsto e o que foi efetivamente investido a cada ano é apresentado no gráfico a seguir, o qual traz o chamado percentual de execução, referente a duas relações: (i) entre o valor pago e o orçado; e (ii) o valor pago acrescido dos restos a pagar e o valor orçado.

Como é possível notar com base no Gráfico 3, no período analisado, o valor investido a cada ano não superou os 80% do valor orçado, sendo 2015 o ano com menor percentual de execução (10,6%), ficando a média do período pouco acima de 36%. Como resultado de tal evolução, o montante de restos a pagar foi aumentando a cada ano, trajetória compatível com um atraso crescente na execução do conjunto de ações no segmento de saneamento. Ao somar tais valores aos pagos dentro do ano previsto originalmente, o percentual de execução se eleva, superando, inclusive, 200% em 2016. A média do período ficou próxima de 103%.

Gráfico 3. Percentual dos valores orçados efetivamente despendidos na função Saneamento por ano, Governo Federal, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Atualizado até 24 de outubro de 2018.

Com base nos valores orçados e despendidos, é possível estimar o número de meses de atraso por ano de empreendimento em andamento para cada ação e para o conjunto total de ações no período analisado[5]. O Gráfico 4 traz a evolução desse indicador de atraso para o total e para o período de 2012 a 2018, anos para quais os valores anuais do indicador são comparáveis. Dois movimentos podem ser observados com base no gráfico: o primeiro, de 2012 a 2014, mostra uma relativa estabilidade do número de meses de atraso por ano de empreendimento em execução, seguido por uma mudança de patamar na passagem de 2014 para 2015; o segundo, a partir deste nível mais elevado, corresponde à redução do número de meses, entre 2015 e 2017, com o atraso passando de 57,3 meses para 42,3 meses de atraso por ano de empreendimento em execução. Com base nos dados parciais de 2018, a indicação é de modesto declínio para esse indicador em relação ao estimado para 2017.

Gráfico 4. Meses de atraso por ano de empreendimento em execução, ações na função Saneamento, Governo Federal, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Atualizado até 24 de outubro de 2018.

Por fim, o Gráfico 5 traz a frequência relativa de ações por faixa de atraso acumulado entre 2012 e a data de referência em 2018. A maior parte das ações apresentou mais de 24 meses de atraso por ano de execução. Entre as ações com mais de 30 meses de atraso por ano de empreendimento em andamento estão os três projetos[6] com os maiores valores acumulados pagos nos sete anos em análise, associados a dois programas: “Saneamento Básico” (programa 2068 do Orçamento) e “Gestão de Riscos e Resposta a Desastres” (2040). Os investimentos associados a tais projetos somaram R$ 2,573 bilhões entre 2012 e 2017, considerando apenas os exercícios fiscais encerrados, e corresponderam, em média, a pouco mais de 80% de todo o valor pago na função saneamento do Governo Federal no mesmo período, o qual chegou a R$ 3,202 bilhões.

Gráfico 5. Frequência relativa de empreendimentos por faixa de atraso acumulado, ações na função Saneamento, Governo Federal, 2018*

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Com base em dados disponíveis até 24 de outubro de 2018.

 

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Saneamento - Governo Federal - out-2018


[1] Ou função, a qual corresponde ao maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público. Reflete a competência institucional do órgão, como, por exemplo, cultura, educação, saúde, defesa, que guarda relação com os respectivos Ministérios, segundo a definição do Manual Técnico de Orçamento da União, 2019.

[2] Os dados de 2018 compreendem o período de apuração até 24 de outubro, data de referência do presente relatório.

[3] Em termos orçamentários e segundo as definições apresentadas no Manual Técnico de Orçamento 2019 da União, as ações são operações das quais resultam produtos (bens ou serviços) que contribuem para atender ao objetivo de um programa, o qual, por sua vez, é orientado para a realização dos objetivos estratégicos definidos pelo Plano Plurianual (PPA) da União. As ações, conforme as suas características, podem ser classificadas como: (i) atividades, que envolvem operações que se realizam de modo contínuo e permanente, (ii) projetos, que envolvem operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo; e (iii) operações especiais, que correspondem a despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.

[4] Os valores orçados considerados na análise correspondem à chamada dotação atual, isto é, ao crédito autorizado na Lei Orçamentária Anual (dotação inicial) acrescido de créditos adicionais abertos ou deduzido de anulações de créditos ao longo do exercício.

[5] Optou-se por não incluir no cálculo desse indicador os restos a pagar. Tal escolha metodológica decorre dos seguintes pontos: (i) o fluxo anual dessa rubrica não guarda necessariamente relação com o valor orçado; e (ii) os valores anuais dos restos a pagar podem variar consideravelmente ao longo do tempo, o que poderia influenciar o indicador de atraso em anos específicos.

[6] Quais sejam: “Apoio a Sistemas de Abastecimento de Água em Municípios de Regiões Metropolitanas, de Regiões Integradas de Desenvolvimento Econômico, Municípios com mais de 50 mil Habitantes ou Integrantes de Consórcios Públicos com mais de 150 mil Habitantes” (Código 10SC do Orçamento); “Apoio a Sistemas de Esgotamento Sanitário em Municípios de Regiões Metropolitanas, de Regiões Integradas de Desenvolvimento Econômico, Municípios com mais de 50 mil Habitantes ou Integrantes de Consórcios Públicos com mais de 150 mil Habitantes” (1N08); e “Apoio a Sistemas de Drenagem Urbana Sustentáveis e de Manejo de Águas Pluviais” (10SG).