Saúde - Governo Federal - Relatório Completo

OS INVESTIMENTOS EM SAÚDE DO GOVERNO FEDERAL

Este documento avalia os empreendimentos do segmento[1] de saúde do Governo Federal, com base nos desembolsos com investimentos. Em termos orçamentários, os investimentos correspondem às despesas de capital com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização dessas últimas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.

A análise terá como foco os investimentos previstos, isto é, os valores que constam no orçamento federal, e os investimentos realizados, os quais equivalem às despesas efetivamente realizadas ao longo de cada ano ou exercício fiscal. A referência primária são os projetos ou empreendimentos na área de Saúde de todos os órgãos do Governo Federal. Os dados considerados são os dos orçamentos aprovados anualmente estabelecidos na Lei Orçamentária Anual (LOA) e os valores pagos ao longo dos exercícios fiscais de 2010 a 2018[2], com a análise se concentrando no período entre 2012 e 2018, para garantir a comparabilidade das informações.

Em 2012, foram identificados no orçamento do Governo Federal 136 empreendimentos que correspondem às ações[3] do executivo federal na área, número que passou para 80 em 2016, tendo algumas delas sido finalizadas ou agregadas a novas ações de governo. Desde então, o número de ações se mostra estável a cada orçamento anual, como ilustra o Gráfico 1.

Gráfico 1. Número de ações na função Saúde, Governo Federal, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

Considerando o total orçado[4] anualmente para o conjunto de ações referente à função ou segmento de saúde do Governo Federal, os investimentos previstos ficaram entre R$ 5,677 bilhões e R$ 12,143 bilhões, em valores correntes, entre 2012 e 2018, como ilustrado na Tabela 1 abaixo. Nesse período, o valor acumulado alcançou R$ 61,919 bilhões em sete anos de orçamento.

A tabela apresenta também os valores pagos ou investidos nas diversas ações na área de saúde, bem como os valores pagos de despesas pertencentes ao orçamento de exercícios anteriores e inscritos em restos a pagar (RAP) para o exercício corrente. Por fim, a quarta linha da tabela corresponde à soma dessas duas últimas rubricas, correspondendo ao pagamento ou investimento efetivo em determinado ano. Como é possível notar com base nos dados da Tabela 1, o montante dos investimentos previstos mudou de patamar na passagem de 2012 para 2013, passando de R$ 12,143 bilhões para pouco acima de R$ 9 bilhões nos dois anos seguintes. Em 2015, o valor orçado voltou a ficar acima dos R$ 10 bilhões. Entre 2016 e 2018, o investimento médio anual ficou abaixo dos anos anteriores, com o menor valor orçado no período sendo o de 2018.

Quanto ao valor pago, este se manteve entre R$ 1,1 bilhão e R$ 1,5 bilhão entre 2012 e 2015, quando mudou de patamar em 2016, com R$ 2,024 bilhões investidos. No ano seguinte, esse valor ficou pela primeira vez no período abaixo do patamar de R$ 1 bilhão. Até a data de referência de 24 de outubro, o valor pago em 2018 se encontrava em patamar semelhante ao do ano passado. Nos sete anos considerados, foram pagos ou investidos R$ 9,1 bilhões a preços correntes.

Finalmente, com respeito ao valor efetivamente pago ou investido, a evolução anual foi positiva entre 2012 e 2014, com discreta redução em 2015. Em 2016, esse valor voltou a crescer, chegando a quase R$ 5 bilhões, declinando em 2017. Em decorrência do valor recorde de restos a pagar registrado até a data de referência em 2018, de R$ 3,642 bilhões, o valor efetivamente investido no ano corrente já supera o de 2017 e se aproxima do valor recorde no período registrado em 2016.

Tabela 1. Investimento orçado e realizado total em Saúde, Governo Federal, R$ bilhões a preços correntes, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Valor pago e restos a pagar (RAP) com base em dados disponíveis até 24 de outubro de 2018.

Ao se considerar os dados da Tabela 1 ajustados pela inflação do período, é possível observar a evolução real do valor investido – tanto previsto como efetivamente realizado – a cada ano. O Gráfico 2 apresenta esses valores a preços do último mês de outubro. Com base em tais informações, nota-se a cada ano o declínio contínuo do orçamento total de investimentos na área de saúde por parte do Governo Federal, com exceção da recuperação observada em 2017. Apesar disso, houve uma redução acumulada de 67% em termos reais entre o valor orçado em 2012 e em 2018, com o montante orçado passando de R$ 17,2 bilhões para R$ 5,7 bilhões.

Considerando o valor efetivamente investido, incluindo os restos a pagar, a trajetória se mostrou mais estável, com períodos de modesta elevação seguidos por quedas anuais. Entre 2012 e 2016, o gasto efetivo anual superou R$ 5 bilhões. Houve uma redução em 2017, resultado principalmente da retração do valor pago, o qual ficou abaixo de R$ 1 bilhão pela primeira vez desde 2012. O valor efetivamente pago em 2018 até a data de referência indica uma recuperação, em decorrência do aumento dos restos a pagar, que já chegam a quase R$ 3,7 bilhões.

Tomando o período em estudo, as despesas com investimentos passaram de R$ 5,0 bilhões em 2012 para R$ 3,1 bilhões em 2017, último ano para o qual os dados anuais estão consolidados, sendo os dois valores expressos a preços de outubro de 2018. Nesse caso, a queda foi de 38,2% em termos reais, redução consideravelmente menor do que a observada para o caso do valor orçado, como discutido anteriormente.

Gráfico 2. Investimento orçado e realizado total em Saúde, Governo Federal, 2012-2018, R$ bilhões a preços de outubro de 2018

Fonte: Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Valor pago e restos a pagar (RAP) atualizados até 24 de outubro de 2018.

O Ministério da Saúde é órgão orçamentário que reúne todas as ações, orçamento e despesas de investimentos na área de saúde do Governo Federal. A Tabela 2 abaixo traz os valores orçados do ministério por unidade orçamentária. Os destaques são o Fundo Nacional de Saúde, gestor financeiro dos recursos destinados ao Sistema único de Saúde (SUS), que concentra a maior parte dos investimentos previstos anualmente, e a Fundação Nacional de Saúde (Funasa), fundação pública vinculada ao ministério que tem por objetivo a promoção e proteção à saúde, formulando, implementando e fomentando ações e soluções de saneamento para prevenção e controle de doenças. De fato, quando o orçamento anual de investimentos é analisado por programa, os valores mais expressivos se concentram no aperfeiçoamento e fortalecimento do SUS e em saneamento básico, como mostra a Tabela 3 a seguir.

Tabela 2. Distribuição do investimento orçado em Saúde por unidade orçamentária, R$ milhões, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

Tabela 3. Distribuição do investimento orçado em Saúde por programa, R$ milhões, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

O montante do investimento realizado é dado, como já mencionado, pelo valor efetivamente pago, o qual pode ser inferior ou superior ao valor orçado em um ano específico, visto que incluem os restos a pagar (RAP) – despesas previstas em orçamentos de anos anteriores e não realizadas nos respectivos anos. O balanço entre o que foi previsto e o que foi efetivamente investido a cada ano é apresentado no gráfico a seguir, o qual traz o chamado percentual de execução, referente a duas relações: (i) entre o valor pago e o orçado; e (ii) o valor pago acrescido dos restos a pagar e o valor orçado.

Como é possível notar com base no Gráfico 3, o valor investido a cada ano não superou os 30% do valor orçado no período analisado, sendo 2015 o ano com menor percentual de execução (10,9%), ficando a média do período pouco acima de 15%. Como resultado de tal evolução, o montante de restos a pagar aumentou a cada ano, trajetória compatível com um atraso crescente na execução do conjunto de ações no segmento de saúde. Ao somar tais valores aos pagos dentro do ano previsto originalmente, o percentual de execução se eleva consideravelmente, chegando a mais de 73% em 2016, sem considerar a taxa observada em 2018, com base nos dados até outubro, a qual supera 80% de execução. A média do período ficou pouco acima de 50%.

Gráfico 3. Percentual dos valores orçados efetivamente despendidos na função Saúde por ano, Governo Federal, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Atualizado até 24 de outubro de 2018.

Com base nos valores orçados e despendidos, é possível estimar o número de meses de atraso por ano de empreendimento em andamento para cada ação e para o conjunto total de ações no período analisado[5]. O Gráfico 4 traz a evolução desse indicador de atraso para o total e para o período de 2012 a 2018, anos para quais os valores anuais do indicador são comparáveis. Entre 2012 e 2015, o indicador seguiu em um patamar médio acima de 80 meses de atraso por ano de empreendimento em execução, declinando para um nível em torno de 70 meses entre 2016 e 2017. Com base nos dados disponíveis para 2018 até outubro, a indicação é de que esse patamar de meses de atraso se mantenha no corrente ano. 

Gráfico 4. Meses de atraso por ano de empreendimento em execução, ações na função Saúde, Governo Federal, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Atualizado até 24 de outubro de 2018.

Por fim, o Gráfico 5 traz a frequência relativa de ações por faixa de atraso acumulado entre 2012 e a data de referência em 2018. A maior parte das ações, pela estimativa do número de meses de atraso por ano de execução, apresentou mais de 48 meses de atraso. Cinco ações concentraram 67,6% do valor pago em investimentos nos sete anos analisados. Desse conjunto, duas apresentam em 2018 um atraso superior a 48 meses. São elas a “Estruturação de Unidades de Atenção Especializada em Saúde” (ação 8535 do Orçamento), a qual teve o segundo maior valor pago acumulado entre 2012 e 2018, de R$ 1,273 bilhões, ou 14% do total de R$ 9,1 bilhões, e a ação de “Estruturação da Rede de Serviços de Atenção Básica de Saúde” (ação 8581), que apresentou o quarto maior desembolso acumulado, de R$ 1,061 bilhão em sete anos.

Por outro lado, a ação com a maior despesa acumulada em investimentos, a de “Construção de Unidades Básicas de Saúde – UBS” (ação 12L5), com R$ 2,3 bilhões pagos (ou 24,9% do total), apresenta ao fim do período em análise um atraso relativamente menor, em torno de 12 meses. Finalmente, a ação de “Implantação e Melhoria de Sistemas Públicos de Esgotamento Sanitário em Municípios de até 50.000 Habitantes ou Integrantes de Consórcios Públicos, Exclusive de Regiões Metropolitanas ou Regiões Integradas de Desenvolvimento Econômico (RIDE)” (ação 10GE do orçamento), a qual correspondeu ao terceiro maior gasto acumulado (R$ 1,066 bilhão), tem um atraso estimado de 27 meses em fins de 2018.

Gráfico 5. Frequência relativa de empreendimentos por faixa de atraso acumulado, ações na função Saúde, Governo Federal, 2018*

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Com base em dados disponíveis até 24 de outubro de 2018.

 

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Saúde no Brasil - out-2018


[1] Ou função, a qual corresponde ao maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público. Reflete a competência institucional do órgão, como, por exemplo, cultura, educação, saúde, defesa, que guarda relação com os respectivos Ministérios, segundo a definição do Manual Técnico de Orçamento da União, 2019.

[2] Os dados de 2018 compreendem o período de apuração até 24 de outubro, data de referência do presente relatório.

[3] Em termos orçamentários e segundo as definições apresentadas no Manual Técnico de Orçamento 2019 da União, as ações são operações das quais resultam produtos (bens ou serviços) que contribuem para atender ao objetivo de um programa, o qual, por sua vez, é orientado para a realização dos objetivos estratégicos definidos pelo Plano Plurianual (PPA) da União. As ações, conforme as suas características, podem ser classificadas como: (i) atividades, que envolvem operações que se realizam de modo contínuo e permanente, (ii) projetos, que envolvem operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo; e (iii) operações especiais, que correspondem a despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.

[4] Os valores orçados considerados na análise correspondem à chamada dotação atual, isto é, ao crédito autorizado na Lei Orçamentária Anual (dotação inicial) acrescido de créditos adicionais abertos ou deduzido de anulações de créditos ao longo do exercício.

[5] Optou-se por não incluir no cálculo desse indicador os restos a pagar. Tal escolha metodológica decorre dos seguintes pontos: (i) o fluxo anual dessa rubrica não guarda necessariamente relação com o valor orçado; e (ii) os valores anuais dos restos a pagar podem variar consideravelmente ao longo do tempo, o que poderia influenciar o indicador de atraso em anos específicos.