Transportes - Governo Federal - Relatório Completo

OS INVESTIMENTOS EM TRANSPORTES DO GOVERNO FEDERAL

Este documento traz uma avaliação dos empreendimentos do segmento[1] de transportes do Governo Federal, com base nos gastos com investimentos. Em termos orçamentários, os investimentos correspondem às despesas de capital com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização dessas últimas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.

A análise terá como base os investimentos previstos, os quais correspondem aos valores constantes no orçamento federal, e os investimentos realizados, isto é, às despesas efetivamente realizadas ao longo de cada ano ou exercício fiscal. A referência primária são os projetos ou empreendimentos na área de transportes de todos os órgãos do Governo Federal. Os dados considerados são os dos orçamentos aprovados anualmente estabelecidos em lei (Lei Orçamentária Anual – LOA) e os valores pagos ao longo dos exercícios fiscais de 2010 a 2018[2], com a análise se concentrando no período entre 2012 e 2018, para garantir a comparabilidade das informações.

Em 2012, foram identificados no orçamento do Governo Federal 460 empreendimentos que correspondem às ações[3] do executivo federal na área. Desde então, o número de ações mostra trajetória declinante a cada orçamento anual, tendo muitas delas sido finalizadas ou agregadas a novas ações de governo. O Gráfico 1 traz o número de ações na função transportes de 2012 a 2018, período para o qual é possível comparar os agregados.

Gráfico 1. Número de ações na função Transportes, Governo Federal, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

Considerando o total orçado[4] anualmente para o conjunto de ações referente à função ou segmento de transportes do Governo Federal, os investimentos previstos ficaram entre R$ 8,711 bilhões e R$ 24,497 bilhões, em valores correntes, entre 2012 e 2018. Nesse período, o valor acumulado alcançou R$ 99,475 bilhões em sete anos de orçamento.

A tabela também traz os valores pagos ou investidos nas diversas ações na área de transportes, bem como os valores pagos de despesas pertencentes ao orçamento de exercícios anteriores e inscritos em restos a pagar (RAP) para o exercício corrente. Por fim, a quarta linha da tabela corresponde à soma dessas duas últimas rubricas, correspondendo ao pagamento ou investimento efetivo em determinado ano. Como é possível observar com base nas informações da Tabela 1, tanto o montante dos investimentos previstos como o valor efetivamente pago ou investido atingiram no período 2015-2017 um patamar relativamente mais baixo frente ao dos anos anteriores, considerando apenas os exercícios que foram concluídos. Adicionalmente, vale notar que o montante orçado para 2018 correspondeu ao menor valor dos sete anos considerados. 

Tabela 1. Investimento orçado e total realizado em Transportes, Governo Federal, R$ bilhões a preços correntes, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Valor pago e restos a pagar (RAP) com base em dados disponíveis até 08 de outubro de 2018.

Ao se considerar os dados da Tabela 1 ajustados pela inflação do período, é possível observar a evolução real do valor investido – tanto previsto como efetivamente realizado – a cada ano. O Gráfico 2 apresenta a evolução desses valores a preços do último mês de outubro. Com base em tais informações, nota-se a cada ano o declínio do orçamento total de investimentos na área de transportes por parte do Governo Federal, com redução da ordem de 75,0% em termos reais na comparação entre o montante orçado em 2012 e em 2018, quando valor orçado passou de R$34,7 bilhões para R$ 8,7 bilhões. Ainda na comparação com 2012, o investimento previsto em 2017 foi 70,0% menor, já considerada a inflação.

Do ponto de vista da despesa, isto é, do valor efetivamente investido, incluindo os restos a pagar, a trajetória também é declinante, ainda que alguma recuperação tenha sido observada em 2014 e 2016 em relação aos anos imediatamente anteriores. Tomando o período em estudo, as despesas com investimentos passaram de R$ 15,8 bilhões em 2012 para R$ 9,8 bilhões em 2017, último ano para o qual os dados anuais estão consolidados, sendo os dois valores expressos a preços de outubro de 2018. Nesse caso, a redução foi de 38,1% em termos reais, declínio consideravelmente menor do que o observado para o caso do valor orçado, como apresentado anteriormente. No conjunto, porém, as duas rubricas – valor previsto e valor realizado – mostraram retração expressiva, resultado, em larga medida, do ajuste dos últimos anos feitos pelo Governo Federal no seu orçamento global de investimentos, o qual faz parte das chamadas despesas discricionárias e, portanto, sujeitas a cortes e contingenciamentos mais expressivos no ambiente recente de forte crise econômica e fiscal.

Gráfico 2. Investimento orçado e total realizado em Transportes, Governo Federal, 2012-2018, R$ bilhões a preços de outubro de 2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Valor pago e restos a pagar (RAP) atualizados até 08 de outubro de 2018.

Vale destacar que, em termos dos valores orçados em investimentos, o Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil concentra a quase totalidade dos valores anuais, respondendo por cerca de 95% em média do valor total previsto anualmente para o conjunto de ações na área de transportes, como mostra a Tabela 2 a seguir.

Tabela 2. Distribuição do investimento orçado em Transportes por órgão orçamentário, Governo Federal, R$ bilhões, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

Do total de investimento sob responsabilidade do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil, o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), uma das unidades orçamentárias do ministério, é o que tem orçamento mais expressivo, chegando a responder, em média, a 82% do orçamento total de investimento do ministério. A evolução do valor orçado em ações da pasta é apresentada no gráfico abaixo, com destaque para o valor dos investimentos das ações do DNIT.

Gráfico 3. Valor orçado das ações do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil, R$ bilhões, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

O montante do investimento de fato realizado é dado, como já mencionado, pelo valor efetivamente pago, o qual pode ser inferior ou superior ao valor orçado em um ano específico, visto que incluem os restos a pagar (RAP) – despesas previstas em orçamentos de anos anteriores e não realizadas nos respectivos anos. O balanço entre o que foi previsto e o que foi efetivamente investido a cada ano é apresentado no gráfico a seguir, o qual traz o chamado percentual de execução, referente a duas relações: (i) entre o valor pago e o orçado; e (ii) o valor pago acrescido dos restos a pagar e o valor orçado.

Como é possível observar no Gráfico 4, o valor investido a cada ano não superou os 56% do valor orçado no período considerado, sendo 2015 o ano com menor percentual de execução (14,6%), ficando a média do período pouco acima de 32%. Como resultado de tal evolução, o montante de restos a pagar foi aumentando a cada ano, trajetória compatível com um atraso crescente na execução do conjunto de ações no segmento de transportes. Ao somar tais valores aos pagos dentro do ano previsto originalmente, o percentual de execução se eleva, superando, inclusive, 100% em 2016. Ainda assim, a média do período fica em torno de 77%, o que também indica um ritmo de execução das ações aquém do devido.

Gráfico 4. Percentual dos valores orçados efetivamente despendidos na função Transportes por ano, Governo Federal, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Atualizado até 08 de outubro de 2018.

Com base nos valores orçados e despendidos, é possível estimar o número de meses de atraso por ano de empreendimento em andamento para cada ação e para o conjunto total de ações no período analisado[5]. O Gráfico 5 traz a evolução desse indicador de atraso para o total e para o período de 2012 a 2018, anos para quais os valores anuais do indicador são comparáveis. Dois movimentos podem ser observados com base no gráfico: o primeiro, de 2012 a 2014, mostra uma relativa estabilidade do número de meses de atraso por ano de empreendimento em execução, seguido por uma mudança de patamar na passagem de 2014 para 2015; o segundo, a partir deste nível mais elevado, corresponde à redução do número de meses, entre 2015 e 2017, com o atraso passando de 31,2 meses para 26,9 meses de atraso por ano de empreendimento em execução, valor este inferior ao patamar estimado para os anos 2012-2014. Com base nos dados parciais de 2018, a indicação é de modesto declínio para esse indicador em relação ao estimado para 2017. 

Gráfico 5. Meses de atraso por ano de empreendimento em execução, ações na função Transportes, Governo Federal, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Atualizado até 08 de outubro de 2018.

Por fim, o Gráfico 6 traz a frequência relativa de ações por faixa de atraso acumulado entre 2012 e a data de referência em 2018. Em um extremo, estão poucas obras cujos números de meses de atraso por ano de execução foram reduzidos. Esses são os casos de obras que transcorreram dentro dos prazos previstos com pequenos atrasos (2 meses por ano de empreendimento em execução). No outro extremo, estão as obras com muitos meses de atraso por ano de execução.

Entre as ações com mais de 12 meses de atraso por ano de empreendimento em andamento estão cinco atividades do programa “Transporte Terrestre (2087)” do Ministério dos Transportes, de manutenção de trechos rodoviários nas cinco regiões do país[6]. Os investimentos associados a tais ações corresponderam, em média, a 57% de todo o valor pago nos anos de 2016 e 2017 em investimentos na função transporte do Governo Federal. Entre 2012 e 2018, foram investidos na manutenção desses trechos R$ 10,8 bilhões, de um total de R$ 29,0 bilhões no mesmo período para o conjunto de ações em transportes. Vale destacar que tais ações correspondem a atividades e, portanto, a operações contínuas no tempo, como diversas outras ações na área de transportes. O conceito de atraso neste caso se relaciona, dessa forma, ao atraso na aplicação dos recursos orçamentários previstos a cada ano na manutenção dos respectivos trechos rodoviários e não à conclusão de um empreendimento com uma data determinada de conclusão.

Gráfico 6. Frequência relativa de empreendimentos por faixa de atraso acumulado, ações na função Transportes, Governo Federal, 2018*

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Com base em dados disponíveis até 08 de outubro de 2018.

 

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Transportes no Brasil - out-2018


[1] Ou função, a qual corresponde ao maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público. Reflete a competência institucional do órgão, como, por exemplo, cultura, educação, saúde, defesa, que guarda relação com os respectivos Ministérios, segundo a definição do Manual Técnico de Orçamento da União, 2019.

[2] Os dados de 2018 compreendem o período de apuração até 08 de outubro, data de referência do presente relatório.

[3] Em termos orçamentários e segundo as definições apresentadas no Manual Técnico de Orçamento 2019 da União, as ações são operações das quais resultam produtos (bens ou serviços) que contribuem para atender ao objetivo de um programa, o qual, por sua vez, é orientado para a realização dos objetivos estratégicos definidos pelo Plano Plurianual (PPA) da União. As ações, conforme as suas características, podem ser classificadas como: (i) atividades, que envolvem operações que se realizam de modo contínuo e permanente, (ii) projetos, que envolvem operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo; e (iii) operações especiais, que correspondem a despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.

[4] Os valores orçados considerados na análise correspondem à chamada dotação atual, isto é, ao crédito autorizado na Lei Orçamentária Anual (dotação inicial) acrescido de créditos adicionais abertos ou deduzido de anulações de créditos ao longo do exercício.

[5] Optou-se por não incluir no cálculo desse indicador os restos a pagar. Tal escolha metodológica decorre dos seguintes pontos: (i) o fluxo anual dessa rubrica não guarda necessariamente relação com o valor orçado; e (ii) os valores anuais dos restos a pagar podem variar consideravelmente ao longo do tempo, o que poderia influenciar o indicador de atraso em anos específicos.

[6] Manutenção de Trechos Rodoviários na Região Centro-Oeste (Código 20VI do Orçamento), na Região Nordeste (20VJ), na Região Norte (20VK), na Região Sudeste (20VL) e na Região Sul (20VM).