Urbanismo e Habitação no Governo Federal - Relatório Completo

OS INVESTIMENTOS NOS SEGMENTOS DE URBANISMO E HABITAÇÃO NO GOVERNO FEDERAL

Este documento faz uma análise conjunta dos empreendimentos dos segmentos[1] de urbanismo e de habitação do Governo Federal, com base nos gastos com investimentos. Em termos orçamentários, os investimentos correspondem às despesas de capital com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização dessas últimas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.

A análise terá como base os investimentos previstos, os quais correspondem aos valores constantes no orçamento federal, e os investimentos realizados, isto é, as despesas efetivamente realizadas ao longo de cada ano ou exercício fiscal. A referência primária são os projetos ou empreendimentos na área de saneamento de todos os órgãos do Governo Federal. Os dados considerados são os dos orçamentos aprovados anualmente estabelecidos em lei (Lei Orçamentária Anual - LOA) e os valores pagos ao longo dos exercícios fiscais de 2010 a 2018[2], com a análise se concentrando no período entre 2012 e 2018, para garantir a comparabilidade das informações.

Em 2012, foram identificados no orçamento do Governo Federal 55 empreendimentos que correspondem às ações[3] do executivo federal na área de urbanismo e dois na área de habitação. O número de ações ligadas à primeira área declinou ao longo dos anos a cada orçamento, estabilizando-se a partir de 2016 em torno de 13 ações, enquanto que para o caso da habitação, esse número ficou em duas ações ao longo de praticamente todo o período.  O Gráfico 1 traz o número de ações nas duas funções de 2012 a 2018, período para o qual é possível comparar os agregados.

Gráfico 1. Número de ações nas funções Urbanismo e Habitação, Governo Federal, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

Considerando o total orçado[4] anualmente para o conjunto de ações nas duas funções do Governo Federal, os investimentos previstos ficaram entre R$ 4,0 bilhões e R$ 8,7 bilhões, em valores correntes, entre 2012 e 2018, como ilustrado na Tabela 1 abaixo. Nesse período, o valor acumulado alcançou R$ 45,586 bilhões em sete anos de orçamento. Desse total, R$ 43,934 bilhões corresponderam ao orçamento das ações na função urbanismo e apenas R$ 1,653 bilhão para as ações ligadas à habitação.

A tabela também traz os valores pagos nas diversas ações, bem como os valores de restos a pagar (RAP) para o exercício corrente. Por fim, a quarta linha da tabela corresponde à soma dessas duas últimas rubricas, correspondendo ao pagamento ou investimento efetivo em determinado ano.

Como é possível observar com base nos dados da Tabela 1, o montante dos investimentos previstos para o conjunto das ações nas duas áreas declinou entre 2012 e 2014, com uma recuperação nos anos de 2015 e 2017. Em 2018, o investimento previsto foi de R$ 4,0 bilhões, superior apenas ao valor orçado em 2016. Quanto ao valor pago, além de ficar muito abaixo do valor previsto ao longo de todo o período, este atingiu o seu maior patamar em 2017, com R$ 571 milhões pagos, e o menor, em 2015, quando apenas R$ 84 milhões foram desembolsados.

Finalmente, com respeito ao valor efetivamente pago ou investido, os valores foram relativamente mais expressivos na comparação com o montante previsto a cada ano devido aos restos a pagar, que ficaram entre R$ 1,4 bilhão e R$ 3,0 bilhões entre 2012 e a data de referência de 2018. Com isso, o desembolso efetivo ficou, em média, acima de R$ 2,0 bilhões por ano, tendo o maior valor anual sido registrado em 2016.

Tabela 1. Investimento orçado e realizado total em Urbanismo e Habitação, Governo Federal, R$ bilhões a preços correntes, 2012-2018

*Valor pago e restos a pagar (RAP) com base em dados disponíveis até 11 de dezembro de 2018. Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

Ao se considerar os dados da Tabela 1 ajustados pela inflação do período, é possível observar a evolução real do valor investido – tanto previsto como efetivamente realizado – a cada ano. O Gráfico 2 apresenta a evolução desses valores a preços do último mês de novembro. Com base em tais informações, a trajetória declinante do valor orçado, mencionada anteriormente, é ainda mais destacada, com uma redução acumulada da ordem de 67% em termos reais entre 2012 e a data de referência de 2018. Considerando apenas os exercícios encerrados, entre 2012 e 2017, a queda acumulada do investimento previsto foi relativamente menor, de 47,1%, também em termos reais.

Do ponto de vista da despesa, isto é, do valor efetivamente investido, incluindo os restos a pagar, a evolução é igualmente negativa, ainda que a redução acumulada seja menor, após o ajuste dos valores pela inflação do período. Entre 2012 e 2017, último ano para o qual os dados anuais estão consolidados, a redução foi de 32,1%. Até a data de referência de 2018, a queda desde 2012 chega a quase 47% em termos reais. No conjunto, porém, as duas rubricas – valor previsto e valor realizado – mostraram retração expressiva, resultado, em larga medida, do ajuste dos últimos anos feitos pelo Governo Federal no seu orçamento global de investimentos, o qual faz parte das chamadas despesas discricionárias e, portanto, sujeitas a cortes e contingenciamentos mais expressivos no ambiente recente de forte crise econômica e fiscal.

Gráfico 2. Investimento orçado e realizado total em Urbanismo e Habitação, Governo Federal, 2012-2018, R$ bilhões a preços de novembro de 2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Valor pago e restos a pagar (RAP) atualizados até 11 de dezembro de 2018.

Em relação aos valores orçados em investimentos, o Ministério das Cidades respondeu por quase 82% em média do valor total previsto anualmente para o conjunto de ações na área de urbanismo, e pela totalidade das ações em habitação, como mostra a Tabela 2 a seguir. A tabela também apresenta os valores orçados por subfunção. Segundo essa classificação, os maiores orçamentos de investimento foram em infraestrutura urbana e transportes coletivos urbanos, para a função urbanismo, e infraestrutura urbana também para habitação, com investimento específico na ação “Apoio à Melhoria das Condições de Habitabilidade de Assentamentos Precários” (ação 10S6 do orçamento). 

Tabela 2 - Distribuição do investimento orçado em Urbanismo e Habitação por Órgão Orçamentário e Subfunção, Governo Federal, R$ milhão 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

O montante do investimento de fato realizado é dado, como já mencionado, pelo valor efetivamente pago, o qual pode ser inferior ou superior ao valor orçado em um ano específico, visto que incluem os restos a pagar (RAP), despesas previstas em orçamentos de anos anteriores e não realizadas nos respectivos anos. O balanço entre o que foi previsto e o que foi efetivamente investido a cada ano é apresentado no gráfico a seguir, o qual traz o percentual de execução, referente a duas relações: (i) entre o valor pago e o orçado; e (ii) o valor pago acrescido dos restos a pagar e o valor orçado.

Como é possível notar com base no Gráfico 3, no período analisado, o valor investido a cada ano não superou os 10% do valor orçado, sendo 2015 o ano com menor percentual de execução, com apenas 1% do valor orçado sendo pago em todas as ações nas funções urbanismo e habitação. A média do período não ultrapassou 6%. Como resultado de tal evolução, o montante de restos a pagar foi aumentando a cada ano, trajetória compatível com um atraso crescente na execução do conjunto de ações nas duas funções. Ao somar tais valores aos pagos dentro do ano previsto originalmente, o percentual de execução aumenta, chegando a quase 100% em 2016, ficando a média do período em 42,3%.

Gráfico 3. Percentual dos valores orçados efetivamente despendidos nas funções Urbanismo e Habitação por ano, Governo Federal, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Atualizado até 11 de dezembro de 2018.

Com base nos valores orçados e despendidos, é possível estimar o número de meses de atraso por ano de empreendimento em andamento para cada ação e para o conjunto total de ações no período analisado[5]. O Gráfico 4 traz a evolução desse indicador considerando todas as ações das duas funções em análise e para o período de 2012 a 2018, anos para quais os valores anuais são comparáveis. Dois movimentos podem ser observados: o primeiro, de 2012 a 2015, mostra um aumento do número de meses de atraso por ano de empreendimento em execução; o segundo, a partir do nível atingido em 2015 de 180,6 meses por ano de empreendimento em execução, apresenta a uma redução gradativa, chegando a 165,6 meses até a data de referência deste relatório, dando prosseguimento à trajetória de discreto declínio do indicador. 

Gráfico 4. Meses de atraso por ano de empreendimento em execução, ações nas funções Urbanismo e Habitação, Governo Federal, 2012-2018

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Atualizado até 24 de outubro de 2018.

Por fim, o Gráfico 5 traz a frequência relativa de ações por faixa de atraso acumulado entre 2012 e a data de referência em 2018. A maior parte das ações, pela estimativa do número de meses de atraso por ano de execução, apresentou mais de 48 meses de atraso. Entre as ações desse conjunto está o projeto que apresentou o segundo maior valor orçado no acumulado entre 2012 e 2018 e o maior valor pago acumulado no mesmo período, quase R$ 1,5 bilhão, intitulado “Apoio a Projetos de Corredores Estruturais de Transporte Coletivo Urbano” (ação 10SS do orçamento)[6].

Gráfico 5. Frequência relativa de empreendimentos por faixa de atraso acumulado, ações nas funções Urbanismo e Habitação, Governo Federal, 2018*

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Com base em dados disponíveis até 11 de dezembro de 2018.

 

Baixar base de dados
Urbanismo e Habitação - Governo Federal - Dez-2018


[1] Ou função, a qual corresponde ao maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público. Reflete a competência institucional do órgão, como, por exemplo, cultura, educação, saúde, defesa, que guarda relação com os respectivos Ministérios, segundo a definição do Manual Técnico de Orçamento da União, 2019.

[2] Os dados de 2018 compreendem o período de apuração até 11 de dezembro, data de referência do presente relatório.

[3] Em termos orçamentários e segundo as definições apresentadas no Manual Técnico de Orçamento 2019 da União, as ações são operações das quais resultam produtos (bens ou serviços) que contribuem para atender ao objetivo de um programa, o qual, por sua vez, é orientado para a realização dos objetivos estratégicos definidos pelo Plano Plurianual (PPA) da União. As ações, conforme as suas características, podem ser classificadas como: (i) atividades, que envolvem operações que se realizam de modo contínuo e permanente, (ii) projetos, que envolvem operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo; e (iii) operações especiais, que correspondem a despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.

[4] Os valores orçados considerados na análise correspondem à chamada dotação atual, isto é, ao crédito autorizado na Lei Orçamentária Anual (dotação inicial) acrescido de créditos adicionais abertos ou deduzido de anulações de créditos ao longo do exercício.

[5] Optou-se por não incluir no cálculo desse indicador os restos a pagar. Tal escolha metodológica decorre dos seguintes pontos: (i) o fluxo anual dessa rubrica não guarda necessariamente relação com o valor orçado; e (ii) os valores anuais dos restos a pagar podem variar consideravelmente ao longo do tempo, o que poderia influenciar o indicador de atraso em anos específicos.

[6] Segundo a descrição que consta no orçamento, este projeto tem por objetivo apoiar a implantação e requalificação de infraestrutura de sistemas de transporte público coletivo urbano de passageiros, visando a ampliação da capacidade e a promoção da integração intermodal, física e tarifária dos sistemas de mobilidade urbana, priorizando o transporte público coletivo urbano, promovendo a melhoria da mobilidade urbana, da acessibilidade universal e a integração com os meios não-motorizados, compreendendo obras civis, drenagem pluvial, pavimentação, infraestrutura de vias e demais logradouros públicos, inclusive metroferrovias, hidrovias e ciclovias, estacionamentos, terminais, estações e demais conexões, obras de arte especiais, pontos para embarque e desembarque de passageiros, sinalização viária e de trânsito, entre outras intervenções necessárias para a operação e aquisição de veículos sob trilhos.